La crisi viscuda per la Covid- 19 , més enllà de l'àmbit sanitari, va posar de manifest la importància del funcionament de l'Administració Pública a partir de la informació disponible en registres administratius. Aquest punt de partida de l'article obre la porta a una anàlisi sobre com aquests registres constitueixen una font molt valuosa d'informació per al servei públic. Registres que, a més, plantegen nous reptes en la recollida, tractament i compartició de les dades que custodien. Les noves tecnologies imprimeixen velocitat i obren horitzons per a una estadística que està, més que mai, compromesa amb la qualitat de la dada.  

Paraules clau: 
Estadística, registres administratius, big data, polítiques públiques

La recent crisi viscuda per l'expansió de la Covid- 19 va marcar un punt d'inflexió. I ho va fer en múltiples àmbits. A partir de març de 2020 , l'adopció de mesures sanitàries contundents per frenar el seu avanç, que va afectar a la mobilitat de les persones, va tenir repercussió també al món del treball. Amb la força laboral de tot un país ficada a casa i la paralització de l'activitat econòmica, els registres administratius es van convertir en pràcticament l'única font de dades per dimensionar el context, afinar la presa de decisions i gestionar la situació. Davant la impossibilitat de realitzar enquestes, la pandèmia va posar en valor la importància de les dades procedents dels registres.  

La pandèmia també va posar en la diana el funcionament de les administracions públiques i la seva relació amb la ciutadania. No fa falta, afortunadament, tornar a una experiència similar per ressaltar la importància de la interoperabilitat de dades o, dit d'una altra manera, per emfatitzar la importància de la coordinació entre administracions en la posada a la disposició de les dades procedents de registres. 

La Comissió Europea parla d'un ‘mercat únic de dades’, que permeti la lliure circulació dels mateixos sempre amb ple respecte a les normes europees, especialment en termes de privadesa i protecció de dades, així com a la legislació sobre competència. Sense arribar a aquest ‘mercat únic’, la qual cosa aquí es proposa és una defensa i millora de la col·laboració entre administracions en el marc estadístic per garantir un servei públic fiable i de qualitat, evitant les càrregues innecessàries a la ciutadania ¹ . 

A Espanya, hi ha algunes propostes que han aprofundit sobre aquesta qüestió de la cooperació, encara que més enfocades en el servei directe als administrats que en l'operativitat intraadministrativa. 

Pel que fa a la posada a la disposició de les dades, la Seguretat Social ha engegat tres sales físiques ( Madrid , Barcelona i Albacete ) en les quals permeten l'accés a les bases de dades i microdatos de la Seguretat Social, especialment a investigadors i acadèmics, amb la finalitat de facilitar-los les seves anàlisis i estudis en el desenvolupament d'una determinada recerca. Per accedir, han de sol·licitar-ho expressament. A aquestes sales físiques se sumen l'accés en remot a aquesta informació a través d'equips bastionados. 

L'Oficina de la Dada, per exemple, parla de “dinamitzar la compartició” de les dades dels diferents sectors productius de l'economia i societat espanyola per “accelerar les capacitats nacionals”. El portal datos.gob.es tracta de concentrar sota un mateix paraigua dades d'utilitat dels tres nivells d'administració -estatal, autonòmica i local- i ser així el punt d'encontre entre aquestes, les empreses i els ciutadans. I, per citar un altre exemple, la Carpeta Ciutadana. A través d'aquest portal, la persona usuària pot tenir accés a les seves dades personals procedents de diferents fonts (centres educatius on ha cursat estudis, situació actualitzada del seu permís de conduir amb dades de la Direcció general de trànsit, etc.), Són les fonts combinades les que dibuixen la trajectòria vital de l'individu a través de les seves relacions amb les diferents administracions. 

Totes aquestes iniciatives tracten de crear un ecosistema digital on compartir i cercar informació es faci de manera senzilla, sense necessitat d'acudir a les diferents fonts que la generen i reduint així el nombre de consultes.

Al marge dels anteriors, un dels exemples recents més complets que aprofundeix en la cooperació entre administracions és la difusió que ha engegat l'INE del seguiment dels Indicadors nacionals de l'Agenda 2030 per al Desenvolupament Sostenible de Nacions Unides. Es tracta d'una plataforma digital habilitada a la pàgina web de l'INE que concentra més de 367 sèries de dades sobre 144 indicadors ODS, l'origen dels quals no és en tots els casos el propi institut. És més, concentra informació procedent de 16 departaments ministerials i el Banc d'Espanya amb una sèrie històrica des de 2015 (en alguns casos, es remunta fins i tot a 2008 per permetre un estudi més exhaustiu). El portal compta amb dades d'operacions 40 del Pla Estadístic Nacional.  

La coordinació s'antojar essencial quan el món de la dada tendeix, com l'univers, a l'expansió. Segons estima la Comissió Europea, el volum mundial de dades augmentarà un 530 % para 2025 i el valor de l'economia de les dades en la UE- 27 aconseguirà els 829 000 . milions d'euros per a aquest mateix any, enfront dels 301 . 000 milions d'euros de 2018 ² . 

Donada la ingent producció de dades, a la qual se sumeixi la interconnexió que marca el ritme de la societat actual, no sembla menor afrontar el tema de la interoperabilitat dels mateixos en l'àmbit públic. Des del punt de vista estadístic, el big dataobliga a un canvi de paradigma i encoratja un enfocament transformador que pot revolucionar la producció i explotació de dades en l'Administració Pública.

L'experiència de l'INE amb els ODS s'emmarca en un context determinat que dona resposta a una necessitat específica. No obstant això, malgrat el seu caràcter concret, la visió holística que subjeu del projecte es presta com menys a la reflexió. Més si cap en l'àmbit laboral, un terreny caracteritzat per tenir multitud d'arestes. 

La disponibilitat de dades estadístiques coherents contribueix a obtenir una radiografia del mercat laboral el més exacta possible, de manera que puguin resultar útils per a la presa de decisions informada, així com per confirmar tendències i fer un diagnòstic de les condicions laborals de les persones treballadores. La pròpia OIT assenyala que “si el govern té la responsabilitat d'exercir el paper de protector, facilitador i regulador del desenvolupament econòmic, necessita dades completes, actualitzats i segures/segures, i institucions de recerca competents. De la mateixa manera, les institucions de recerca dins del sistema d'administració del treball no poden aconseguir les seves metes sense dades estadístiques correctes” (Casale, Shivananthiran. 2011 ) ³ . 

En la recollida de les dades, usualment es distingeixen els procedents de registres administratius i els procedents d'enquestes. 

En aquest sentit, els registres administratius ofereixen una sèrie d'avantatges a la producció estadística, com són: 

• Menor cost que les enquestes, ja que parlem de dades ja existents en fitxers, pel no suposen un encàrrec addicional a l'Administració Pública, mentre que les enquestes impliquen un gran desplegament de personal i recursos. 
• Actualització permanent, ja que poden extreure's gairebé en temps real (en el cas de les altes i baixes a la Seguretat Social, per exemple, existeix un registre diari dels moviments), mentre que les enquestes requereixen de temps d'elaboració per fer-les, processar els resultats i oferir les conclusions. 
• Precisió, atès que les dades que recullen són exactes, mentre que les enquestes són l'extrapolació d'una mostra representativa a un total, per la qual cosa pot ser que no reflecteixi exactament la realitat. 

L'ús dels registres administratius amb finalitats estadístiques s'ha colat diverses vegades en l'agenda de l'OIT. Ja en 1997 va publicar Estadístiques del treball basades en registres administratius: Pautes per a la seva recopilació i presentació, una guia per al tractament dels registres administratius com a font primordial en les estadístiques laborals, donada la infrautilización que es fa dels mateixos als països en els quals la falta de personal especialitzat és una realitat tangible. 

Més recentment, en 2022 es va escometre a Espanya una modificació de la Llei de la Funció Estadística Pública, que dona prioritat a l'ús dels registres administratius per a l'elaboració d'estadístiques oficials, d'acord amb la normativa europea. 

Si ben el registre en si mateix no aporta coneixement, el potencial estadístic que tanca és d'una importància crucial per prendre acció, sempre amb una avaluació contínua de la seva pertinència i consistència amb vista a reduir les possibles ineficàcies que pot provocar la seva producció. 

En aquesta línia, l'últim Pla Estadístic Nacional (PEN) 2021 - 2024 subscriu precisament la importància de la intensificació dels registres administratius. El Pla recomana l'establiment de protocols d'actuació harmonitzats per al tractament estadístic dels fitxers administratius, així com la coordinació d'actuacions entre departaments estadístics i administratius. Des del punt de vista de la producció estadística, considera “molt desitjable” avançar cap a una arquitectura de dades comunes a partir de dades procedents dels registres. 

Al gener d'aquest mateix any, com és habitual, el BOE publicava el Programa Anual 2024 del PEN 2021 - 2024 , que fixa entre les seves línies estratègiques l'establiment d'una arquitectura de dades estadístiques procedents de registres administració, amb inclusió d'identificadors estandarditzats. També advoca per l'ús de les noves tecnologies (commachine learning) en processos com la depuració o imputació de dades per millorar l'eficiència de la producció i la qualitat de les dades estadístiques. 

En les operacions estadístiques produïdes en la Sotsdirecció General d'Estadística i Anàlisi Sociolaboral (SGEAS) del Ministeri de Treball i Economia Social (MITES), la major part procedeix de l'explotació de registres administratius, en molts casos, de les autoritats laborals autonòmiques. Una petita quota, (l'Enquesta Anual Laboral -EAL- i l'Estadística de Polítiques del Mercat de Treball – LMP-) ve determinada per les enquestes. 

Al marge de l'anterior, un important referent -si no el major- de les enquestes laborals a Espanya és l'Enquesta de Població Activa (EPA). Publicada trimestralment, l'EPA ofereix informació valuosa sobre la situació de la persona (d'anys 16 i més) en habitatges familiars i la seva relació amb el mercat de treball. Aporta dades sobre ocupació, atur i inactivitat en una setmana de referència segons diferents variables (sexe, edat, nacionalitat, nivell educatiu, hores de treball, tipus de jornada, mètode de cerca d'ocupació, durada de la mateixa…). L'EPA és una operació estadística que compta amb una grandària mostral de 160 000 . persones. Els resultats de l'enquesta s'extrapolen a la població de referència, de la qual cosa s'infereix que ja existeix error mostral, inherent al procediment. Un error que té a veure amb la representativitat de les dades i que pot generar imprecisions/imprecisions en l'estimació, especialment, com més gran és el grau de detall de la dada cercada. És a dir, a major desagregació dels resultats, major és l'error i menys representatius són els resultats. 

Sense perjudici que es tracta d'un dels principals termòmetres per analitzar el mercat laboral a Espanya, el plantejament del que parteix aconsella saber interpretar els seus resultats i fer-ho amb els matisos que requereix. 

Per aprofundir en la diferència de dades procedents de registres i d'enquestes, anem a prendre com a referència un exemple sobre el mesurament de l'atur. 

L'EPA considera com a persones parades a totes aquelles d'anys 16 o més que, segons els criteris OIT, durant la setmana de referència, es trobessin en les tres situacions següents simultàniament:

     a)    sense treball, és a dir, no tenien una ocupació assalariada o per compte propi;
     b)    disponibles per treballar, és a dir, disponibles per a una ocupació com a assalariat o una ocupació per compte propi dins de les dues setmanes posteriors a la setmana de referència;
     c)    cercant activament un treball durant el mes precedent al diumenge de la setmana de referència. Aquest últim requisit no es precisa en el cas d'haver trobat una ocupació al que s'incorporarà dins dels tres mesos posteriors a la setmana de referència.

No obstant això, el SEPE considera atur registrat al total de demandes d'ocupació en alta, registrades pel Serveis Públics d'Ocupació, existents l'últim dia de cada mes, excloent determinats col·lectius que venen determinats per l'Ordre Ministerial de 11 de Març de 1985 (B.O.I. de 14 3 / / 85 ), com són els demandants que sol·liciten una altra ocupació compatible amb el qual exerceixen (pluriempleo); els demandants que, estant ocupats, sol·liciten una ocupació per canviar-ho pel qual tenen (millor ocupació) o els demandants que són pensionistes de jubilació, pensionistes per gran invalidesa o invalidesa absoluta i demandants d'edat igual o superior a 65 anys (jubilats), per citar alguns. 

Tots dos exemples serveixen per il·lustrar que una mateixa variable, com és la desocupació, pot mesurar-se des de l'enquesta i també des del registre administratiu. De tots dos casos es dedueix una fi estadística que afavoreix la comprensió i dimensió d'un fenomen com l'atur a Espanya.

L'any 2020 , any anòmal, la pandèmia va fer molt difícil la recollida de dades de l'enquesta i, no obstant això, els registres administratius -com els de els serveis públics d'ocupació- seguien funcionant de manera telemàtica per a empreses i treballadors.

Una metodologia clara en les fases del procés de la producció estadística, començant per la recollida, redunda en la credibilitat i la fiabilitat de la dada.

Aquest punt és especialment important en el sector públic. La qualitat de la dada, avalada per la transparència i imparcialitat, és una exigència permanent en l'Administració, ja que és l'indicador o la referència a partir del com es prenen decisions com, per exemple, pagar la quantia d'una prestació, la devolució d'una quantia econòmica sobre la base de l'alta o la baixa en l'afiliació es negocia sobre la base de la informació disponible, etc.

I, a més, aquesta metodologia de la qual parlàvem abans ha de ser prou flexible com per adaptar-se als canvis normatius -i fins i tot socials- que regeixen el mercat de treball des de les seves diferents perspectives. En aquesta línia, i encara que cada vegada succeeix més, haurien de poder-se adaptar els registres administratius per fi estadístic.

La qüestió de gènere és un dels factors que progressivament s'ha anat incorporant en les metodologies de mesurament. En primer lloc, per la visibilitat que ha de donar-se a els qui suposen aproximadament la meitat de la població que, a més, tradicionalment és un dels col·lectius més vulnerables per a l'ocupació. En segon lloc, perquè fer-ho ofereix una visió molt més completa sobre la situació del mercat de treball i de les condicions laborals de les persones treballadores el que permet, en conseqüència, facilitar una adopció de mesures més pertinents. Una aproximació al gènere des de la producció i difusió estadística multiplica les vies d'anàlisis de la situació estudiada, permetent detectar possibles ineficiències que van més enllà de les dades globals preses per al conjunt de la mostra. Per exemple, l'estadística d'Accidents de Treball permet saber qui sofreix més els accidents laborals i a què pot ser hagut de (normalment, els llocs de treball amb major risc de sofrir-los solen estar exercits pels homes); o, a partir de les dades de l'estadística d'atur registrat es pot observar com la destrucció d'ocupació sol afectar més a les dones.

D'altra banda, recentment, REGCON, el Registre i Dipòsit de Convenis Col·lectius, Acords Col·lectius de Treball i Planes d'Igualtat va escometre els canvis disposats en la disposició addicional primera del Reial decret 901 / 2020 , de 13 de octubre, pel qual es regulen els plans d'igualtat i el seu registre i es modifica el Reial decret 713 / 2010 , de 28 de maig, sobre registre i dipòsit de convenis i acords col·lectius de treball. Així, es va establir l'obligatorietat d'emplenar les dades estadístiques relatives als plans d'igualtat segons el que es disposa en l'Annex 2 .V “Fulla estadística del pla d'igualtat”, fulla que ha de ser emplenada per les comissions negociadores dels plans d'igualtat a la signatura del mateix o per l'empresa si aquesta presenta el pla ^{4 .}

REGCON recull informació substancial en el marc de la negociació col·lectiva, com la referida a les variacions salarials mitjanes pactades i revisades, jornades mitjanes pactades, treballadors o empreses afectats pels convenis… amb diferents desagregacions (com a àmbit funcional, branca d'activitat, clàusula de garantia salarial…) a partir de les dades dels convenis col·lectius de treball. A més, aquesta aplicació permet la consulta pública de la informació relativa als convenis col·lectius per part de qualsevol ciutadà, de forma addicional als textos que es publiquen a través del BOE.

REGCON és un dels registres del Ministeri de Treball i Economia Social. Neix en 2010 i, encara que en els seus inicis va ser molt difícil d'implementar per l'ambiciós de la seva finalitat i la complexitat de la seva execució, ha evolucionat molt i ha anat incorporant millores en el seu funcionament. En aquests moments, a més, s'aquesta escometent un nou projecte de millora de RECGON per adaptar tant el contingut de les preguntes que es realitzen en la Fulla Estadística com en l'actualització de la pròpia aplicació.

Compta amb dues parts, la purament de registre, competència de la Direcció general de Treball; i la part estadística, a càrrec de la SGEAS. En aquest sentit, és en el treball estadístic on es depura la informació emplenada en la Fulla Estadística (jornada laboral, variació salarial, clàusules de garantia salarial…), comparant-la amb la inclosa en els textos dels convenis, que són registrats per les comissions negociadores. És especialment exhaustiu, atès que cada dia es revisen a mà una mitjana de 60 70 - convenis o modificacions dels mateixos. I ha de ser molt minuciós, ja que per a un mateix conveni es poden registrar fins a tres variacions salarials, encara que amb vista a l'estadística s'utilitzarà solament una.

A més de la informació quantitativa, la Fulla Estadística té variables qualitatives, com “Es negocien assumptes relacionats amb el teletreball?”, “Quin és el sexe menys representat en la negociació?”, les principals conclusions del qual es publiquen dues vegades a l'any. El treball estadístic que es fa en REGCON és ingent, com hem vist. Però és que la informació que es pot extreure de totes aquestes dades és tremendament valuosa, les seves dades són molt cobejats atès que pràcticament és el guió que serveix de base per a la negociació col·lectiva. De nou en aquest cas es manté l'exigència constant de la qualitat de la dada.

Entre les propostes de millora, estan la possibilitat de creuar dades i d'escometre avanços en les validacions estadístiques, de manera que els esforços puguin dirigir-se a explotar encara més la informació recollida en les fulles estadístiques. En aquest sentit, la Intel·ligència Artificial (IA) pot ser un tremend impulsor per facilitar o automatitzar tasques per, d'aquesta manera, redirigir esforços cap a una explotació encara més completa. Ja es van fer algunes proves pilot fent ús de la IA i els resultats van ser realment positius. Per tant, no sembla estrany pensar que pugui introduir-se de manera més permanent per afavorir la transformació digital d'una Administració Pública que mira cap al futur.

A diferència de l'explotació de dades que es fa de REGCON, que maneja informació publicada en el BOE, existeix un altre registre en el Ministeri que tracta informació més sensible però igualment imprescindible per al coneixement i estudi del món del treball.

Es tracta de Delt@ (Declaració Electrònica de Treballadors Accidentats), una aplicació que permet la completa tramitació de parts d'accidents de treball. Registra tots els accidents de treball, amb baixa i sense baixa, a excepció d'aquells que es tramiten per Autoritats Laborals amb procediment de notificació propi, com són Cataluña (CoNTA) i País Vasco (IGATT). El procés s'inicia amb el registre de l'accident per part de l'empresari o autònom. A través de Delt@ l'empresari/representant d'empresa/autònom envia el Part d'Accident de Treball (PAT) a l'Entitat Gestora o Col·laboradora (EGC), que ha de valorar-ho i, a continuació, a l'autoritat laboral, que el recepciona i decideix si es tracta o no d'un accident laboral. Una vegada declarat com a accident laboral, ja passa a formar part de l'estadística.

Tenint en compte que tots els accidents de treball han de ser comunicats, i que Delt@ involucra a diferents actors amb interessos (en ocasions) oposats, la precisió i qualitat de les dades cobren una especial rellevància i els resultats que esdevenen de la seva explotació estadística constitueixen una radiografia bastant exacta de la realitat dels accidents laborals. A aquesta exactitud també contribueix el fet que la pròpia labor estadística en Delt@ pot advertir un error en el propi registre i avisi d'ell per a la seva esmena. Est és un clar exemple que el registre serveix a l'estadística… però també al revés a través de les validacions estadístiques.

Des del punt de vista informàtic, per elaborar l'estadística que s'ofereix puntualment, es creuen algunes dades, com els accidents amb les altes i també amb dades de la Tresoreria General de la Seguretat Social (TGSS), amb la cautela, a més, que es treballa amb dades anonimizados lloc que es tracta d'informació sensible.

Tots dos registres han anat millorant i evolucionant amb els anys, però són un clar exemple de com l'explotació estadística d'un registre administratiu és un poderós instrument al servei del coneixement objectiu de la realitat i l'elaboració de polítiques públiques.

Temps nous, desafiaments constants. La irrupció de les noves tecnologies i el big data han disparat les possibilitats que ofereixen les dades i la complexitat per gestionar-los. Així, identifiquem alguns dels desafiaments més immediats als quals s'ha de donar resposta des de l'estadística. 

Intel·ligència Artificial

La Intel·ligència Artificial es posiciona com una eina eficaç sobre la qual investigar més a fons en la tasca d'automatitzar el que ara ha de fer-se pràcticament a mà. D'aquesta manera, es podria guanyar en eficiència en la depuració de dades, alhora que el temps requerit per una persona pot emprar-se a ampliar les opcions a partir de les quals oferir informació estadística més qualitativa que serveixi de base per a les negociacions o la presa de decisions en l'àmbit laboral. 

L'any 2020 , es va dur a terme en SGEAS un projecte pilot que incloïa eines de IA en diferents àmbits de l'aplicació REGCON. En concret, quant a la part estadística, es va implementar una aplicació que automatitzava alguns processos de validació i depuració, cercant en els textos dels convenis determinada informació i comparant-la amb el que s'havia emplenat en la Fulla Estadística. El resultat eren uns llistats de coincidències i discrepàncies, acompanyats de les referències als textos analitzats per facilitar la seva cerca, que reduïa immensament els temps dedicats a aquesta tasca per personal encarregat de la depuració. D'aquesta forma, encara que la validació última correspon a les persones i no a les màquines, se simplifiquen les tasques automàtiques perquè es puguin aprofitar millor els recursos humans i es puguin dedicar a anàlisis de difícil automatització.

Protecció de dades

La normativa pel que fa a la protecció de dades és clara i taxativa, i es protegeix sense ambages el que la pròpia Constitució Espanyola reconeix com un dret fonamental en el seu article 18 , així com la normativa europea. Moltes vegades, prestem les nostres dades (de vegades sense donar-nos compte) a tercers (quan emplenem les dades per fer-nos una targeta de punts d'una empresa, quan ens truquen per telèfon per millorar-nos el servei de dades del mòbil, etc.). No obstant això, ocorre que, quan es tracta d'oferir-los per a algun registre, en ocasions existeixen reticències a l'hora de donar-los. Gens més lluny de la realitat. L'Administració Pública està escometent una actualització constant de protocols referent a ciberseguretat i al tractament exquisit de la informació ciutadana, especialment, pel que fa a l'anonimització de les dades. Un exemple en aquest sentit és el tractament estadístic que es fa dels accidents laborals a partir de les dades de Delt@, que permet mantenir l'anonimidad de la informació registrada en tot el procés estadístic, l'única fi del qual és ser un marc fiable de dades. Ningú millor que l'Administració Pública com a custòdia de les dades atès que no tanca cap interès lucratiu, sinó el de proporcionar un servei públic de qualitat i adaptat a les necessitats del ciutadà.

Nova arquitectura en la producció estadística

La intensificació de l'ús dels registres com a font de dades estadística exigeix una adaptació dels mateixos orientada cap a una fi estadística, una nova arquitectura. L'ús dels registres administratius amb finalitats estadístiques en l'àmbit del mercat de treball ofereix possibilitats abans minorades per un desenvolupament informàtic escàs. Millorat aquest extrem, la transició cap a una adaptació dels registres administratius com a font de dades possibilita un salt qualitatiu cap a un enfocament més ampli al món del treball, “sense haver de requerir la informació directament als informants a través d'enquestes específiques, evitant-los així les molèsties i inconvenients que això comporta juntament amb les limitacions de representativitat i l'extrapolació de resultats a la població total” (Ramos, Cánovas, Muntanyès, Alfaro, Montesó. Venteo d'Haro, Parias, Viciana, Molina, Hernández. 2018 ) ⁵ . 

En resum, l'estadística pública viu temps de canvi. La disrupció tecnològica sense precedents ha multiplicat les possibilitats que ofereixen les dades i ha obert nous camps d'anàlisis en augmentar la capacitat per obtenir, compartir i tractar la informació. Unit a això, la intensificació en l'ús dels registres administratius amb finalitats estadístiques promet una major precisió de la informació alleugerint els costos que suposen les enquestes. 

En molts fòrums es ve parlant del potencial de la dada, però potser sigui l'Administració Pública qui hagi de ser més conscient d'aquesta premissa, atès que en la seva responsabilitat està el disseny i execució de polítiques públiques que responguin, sense ambages, a un servei públic impecable. El camí que tenim per davant és, sense cap dubte, fascinant.