En este trabajo, después de hacer algunas consideraciones de carácter general, se presta especial atención a algunos aspectos novedosos de la norma que permitirán mejorar el empleo tanto en cantidad como en calidad. El propósito de este trabajo es en definitiva conocer qué novedades se han introducido respecto de dichas materias y en qué medida podrán contribuir a modernizar las políticas activas de empleo. En particular se analizan las previsiones que recoge la norma respecto de la mejora y la medición de la empleabilidad, la nueva configuración de la intermediación laboral, así como los servicios garantizados para los demandantes de empleo y para los demandantes de mano de obra. 

Palabras clave: Ley de empleo, empleabilidad, intermediación laboral

In this paper, after making some general considerations, special attention is paid to some new aspects of the legislation that will improve employment in both quantity and quality. The purpose of this work is ultimately to know what new developments have been introduced regarding these matters and to what extent they can contribute to modernizing active employment policies. Thus, it is specifically analysed the provisions which are included in the regulation regarding the improvement and measurement of employability, the new configuration of labor intermediation, guaranteed services for job seekers and for labor claimants.

Key words: Employment Law, employability, labour intermediation

En el BOE del pasado 1 de marzo se publicaba la Ley 3/2023, de 28 de febrero, de Empleo (LE, en adelante). Se trata de una norma que cuenta con 70 artículos, 11 disposiciones adicionales, 5 transitorias, 1 derogatoria y 16 disposiciones finales, que se organizan en torno a seis títulos, dedicados a la política de empleo (título I), a la Agencia Española de Empleo y Servicios de Empleo (título II), a las Políticas activas de empleo (Título III), a los Servicios garantizados, compromisos y cartera de servicios (Título IV), a la financiación (Título V) y a la evaluación de la política de empleo (Título VI). Se trata de una norma cuya aprobación, tal y como se ponía de manifiesto en el Informe del Consejo Económico y Social (CES, en adelante) sobre su anteproyecto, constituía una necesidad urgente e inaplazable de nuestro mercado de trabajo junto con la de formación profesional. En concreto “un pilar normativo central que debería servir para hacer posible la transformación que requiere nuestra política de empleo”.  

Son numerosas y de diversa índole las deficiencias que se pretenden superar con la aprobación de esta norma lo que provoca unas elevadas expectativas que tal vez no se corresponden con el alcance real que finalmente se le puede atribuir, lo que sustenta, precisamente, la mayoría de los comentarios críticos que se han vertido sobre ella y que no cuestionan si era pertinente su aprobación sino  si esta es la Ley que se necesita para generar una verdadera transformación. En efecto, existe consenso acerca de la conveniencia de su aprobación, pero éste se diluye, en cambio, cuando hay que pronunciarse acerca de los aciertos y bondades de su contenido. Sea como fuere, no hay que perder de vista que para hacer un balance sobre la efectividad de cualquier norma y sobre todo de una de estas características se necesita algo más que unos pocos meses de vigencia en los que además no se cuenta todavía con el correspondiente desarrollo reglamentario que se antoja imprescindible, precisamente respecto de algunos aspectos que han supuesto una modificación de calado, como pueda ser, la transformación del Servicio Público de Empleo Estatal en una agencia, la Agencia Española de Empleo. 

Además, la LE hace referencia a un elevado número de desafíos que se incorporan como objetivos a lograr, objetivos ambiciosos y excesivamente generales, que tal y como ya ha ocurrido en otras ocasiones no se van a alcanzar únicamente con su aprobación. Así, se menciona entre otras necesidades la de corregir las debilidades estructurales del mercado de trabajo o la de reducir el desempleo estructural y el paro juvenil. También se alude, nada más y nada menos, a la necesidad de mejorar el capital humano, modernizar la negociación colectiva y aumentar la eficacia y la eficiencia de las políticas públicas de empleo dando un impulso a las políticas activas de empleo, que se orientarán a la capacitación de las personas trabajadoras en las áreas que demandan las transformaciones que requiere nuestra economía. Basta una lectura superficial de la norma para concluir que dichos objetivos son demasiado ambiciosos, conclusión que se confirma con un análisis más detenido y profundo que nos permite afirmar que para lograr dichos objetivos sería necesario aprobar una norma con unos “superpoderes” que no tiene, dadas las experiencias anteriores, por ejemplo y sin ir más lejos las llevadas a cabo tanto en 2010 como en 2012. Ni una sola norma, ni una sola política, en este caso la de empleo, van a resolver en solitario problemas estructurales que nuestro mercado de trabajo viene arrastrando desde hace mucho tiempo.

Precisamente, por esa razón es importante no perder de vista el contexto en el que se aprueba la norma. La aprobación de la LE se enmarca en el conjunto de compromisos adquiridos en el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, cuyo  Componente 23 bajo el título de  “Nuevas políticas públicas para un mercado de trabajo dinámico, resiliente e inclusivo”, encuadrado en el área política VIII  relativa a la nueva economía de los cuidados y políticas de empleo, tiene como reto y objetivo prioritario impulsar, en el marco del diálogo social, la reforma del mercado laboral español para adecuarlo a la realidad y a las necesidades actuales. Dicho componente está integrado por diecisiete medidas cuyo desarrollo coordinado coadyuvaría a conseguir los objetivos proclamados, pero sin olvidar que no solo de políticas de empleo y medidas laborales vive el mercado de trabajo. 

Estamos ante una norma que se aprueba con el fin de superar más de un desafío. De hecho, a la luz del documento “España 2050. Fundamentos y propuestas para una Estrategia Nacional de Largo Plazo” se incluye como prioritario el objetivo de solventar las deficiencias de nuestro mercado de trabajo y adaptarlo a las nuevas realidades sociales, económicas y tecnológicas, pero, como es natural, superar este reto con éxito pasa por ser capaces de alcanzar otros objetivos más concretos, tales como la reducción de la tasa de desempleo de mujeres y hombres a menos de la mitad y de las brechas de género. Asimismo, se persigue aumentar la inserción laboral en quince puntos en los próximos treinta años, lo que no se podrá logar sin modernizar su tejido productivo (en 2010 el objetivo era más ambicioso, pues se hacía referencia a la necesidad de cambiar el modelo productivo) y se reitera una objetivo conocido por todas las leyes de empleo anteriores, cual es la necesidad de actualizar y reforzar las políticas activas de empleo al que se añaden otros como el de adecuar el marco normativo a las nuevas realidades económicas y laborales, actualizar los mecanismos de negociación colectiva, incorporar la perspectiva de género de manera efectiva y mejorar las condiciones de trabajo.

Antes de adentrarnos en algunas cuestiones concretas merece la pena realizar, o al menos intentarlo, una presentación de las novedades de la norma en titulares. Destaca la transformación del Servicio Público de Empleo Estatal en una Agencia de Servicios, cuya trascendencia radica en la posibilidad de lograr una financiación plurianual y la incorporación de un sistema de trabajo por objetivos. Se intensifica la colaboración entre administraciones, así como la colaboración público-privada en la gestión de las políticas de empleo. Y se persigue la mejora de la gobernanza, el impulso de la dimensión local de la política de empleo y la introducción de mecanismos de evaluación adecuados. Asimismo, y como se verá a continuación, se pretende la modernización de los servicios públicos de empleo y para ello se introducen algunos cambios con los que se pretende alcanzar el objetivo final al que aspira toda buena política de empleo, reducir el desempleo, pero sin perder de vista los objetivos a los que se hace referencia en su art. 4 LE cuya lectura pone de manifiesto el interés por la calidad en el empleo y no solo por la cantidad.
 

La LE incluye por primera vez en nuestro ordenamiento jurídico laboral una definición normativa de empleabilidad. Por supuesto, no se trata de una noción desconocida para las anteriores leyes de empleo, de hecho, se hacía referencia a ella en diferentes ocasiones en tanto que su mejora es uno de los objetivos a lograr por cualquier política de empleo que se precie. Así, en el Real Decreto Legislativo 3/2015, de 23 de octubre, por el que se aprobó el texto refundido de la Ley de Empleo (LE-TR 2015) y al que la LE sustituye, se hacía referencia, por ejemplo, a la adopción de medidas urgentes para mejorar la empleabilidad o a la necesidad de adoptar medidas formativas para lograrlo. También se hacía hincapié en la figura del itinerario individual y personalizado de empleo y su importancia de cara a la mejora de la empleabilidad. Asimismo, entre los principios generales que debían estar presentes a la hora de diseñar y ejecutar las políticas activas de empleo se mencionaba el tratamiento individualizado y especializado a las personas en situación de desempleo en aras de mejorar su empleabilidad. En la misma línea se configuraba el sistema de formación profesional para el empleo en el ámbito laboral como un conjunto de instrumentos orientados a la mejora de la empleabilidad, que también se vinculaba con el compromiso de actividad. 

Todas estas entradas del término empleabilidad en la norma anterior nos permiten afirmar, que, aunque en aquel momento no se contaba con una definición normativa de empleabilidad, es claro que nos encontramos ante una cualidad susceptible de ser medida y mejorada y en ese sentido se ha venido haciendo referencia a ella. La LE también destaca el carácter cualitativo y mensurable de la empleabilidad, además, y está es la novedad, se ofrece una definición de lo que se entiende por empleabilidad en el marco de la política de empleo. En particular, la LE dedica un capítulo completo del título III, relativo a las políticas activas de empleo, a la empleabilidad. Término que, frente a las seis ocasiones en las que aparecía mencionado en la norma anterior, se emplea en la norma vigente hasta en noventa ocasiones, lo que permite inferir la importancia que se le quiere atribuir a esta noción en el nuevo panorama normativo. 

El art. 3 LE define la empleabilidad como el “conjunto de competencias y cualificaciones transferibles que refuerzan la capacidad de las personas para aprovechar las oportunidades de educación y formación que se les presenten con miras a encontrar y conservar un trabajo decente, progresar profesionalmente y adaptarse a la evolución de la tecnología y de las condiciones del mercado de trabajo”, definición que se reitera en el art. 34. Especialmente interesante resulta la conexión que la LE establece entre la empleabilidad y el art. 35 de la Constitución. Casualmente, o no, en el art. 35 LE se reconoce que el mantenimiento y la mejora de la empleabilidad es tanto un derecho como un deber de las personas demandantes de los servicios de empleo y se considera además que ese deber/derecho es una manifestación del art. 35 CE a la vez que se realiza una encomienda al sistema nacional de empleo al que se le atribuye la obligación de velar por  el mantenimiento y la mejora de la empleabilidad de todas las personas demandantes de los servicios de empleo.

Asimismo, se hace referencia al denominado catálogo de instrumentos de empleabilidad, que será desarrollado por el Sistema Público Integrado de Información de los Servicios de Empleo en coordinación con los sistemas nacionales de empleo de los Estados miembros del Espacio Económico Europeo y aunque todavía no está conformado el contenido de dicho catálogo, a la espera del correspondiente desarrollo reglamentario, la norma sí identifica quién ha de mantenerlo y actualizarlo.  El Sistema Nacional de Empleo ha de mantener y actualizar “un catálogo de instrumentos eficaces de empleabilidad cuya utilidad para el empleo o para la mejora profesional de las personas demandantes de empleo haya sido previamente contrastada a través de datos objetivos cuantitativos y cualitativos, en función de las evaluaciones desarrolladas en todos los programas y actividades que se lleven a cabo”. 

Por último, en relación con la empleabilidad merece la pena destacar en este momento la existencia en la ley de un precepto, el art. 36, dedicado a la medición de su mejora. Tres son los indicadores a través de los cuales se podrá conocer el nivel de mejora de la empleabilidad. En primer lugar, la tasa de empleabilidad cuya definición también está pendiente de desarrollo reglamentario, pero respecto de la cual sabemos que para su medición se tendrán en cuenta los parámetros directamente relacionados con la incorporación de las personas al mercado de trabajo, así como la promoción de su nivel laboral y formativo, y en particular la adquisición de las competencias y habilidades más demandadas por el mercado de trabajo y que sean adecuadas a su perfil profesional. En segundo lugar, la tasa de intermediación, que permitirá medir el impacto de las atenciones a las personas en sus transiciones al empleo y la efectividad en la atención a las empresas que solicitan cubrir sus puestos vacantes y, en fin, la tasa de cobertura que ha de medir el nivel de protección frente al desempleo del conjunto de personas que se encuentren en esa situación, siendo preceptivo indicar qué proporción de estas personas  están protegidas frente al desempleo y resultando imperativa además la desagregación y el análisis de los datos que permitan identificar a los colectivos desprotegidos.

El Título III de la LE, dedicado a las Políticas activas de empleo, también se ocupa de la intermediación laboral, concepto que ya resulta conocido, pues se había incorporado en las normas que anteriormente regulaban esta materia, pero que experimenta en esta Ley una ligera ampliación. La intermediación laboral en cuanto a los sujetos susceptibles de llevarla a cabo ha venido experimentando una clara tendencia liberalizadora, que ha transitado desde un modelo basado en el monopolio público de la intermediación en el empleo a la posibilidad de intervención de agencias de colocación, siempre que no tuvieran ánimo de lucro, lo cual se logró con la reforma laboral que llevó a cabo la ley 11/1994, para pasar posteriormente con la Ley 35/2010 a un modelo en el que se permitía que las agencias de colocación tuvieran ánimo de lucro y se dedicasen tanto a la colocación como a la recolocación, que era considerada intermediación laboral siempre y cuando estuviera dirigida a los trabajadores que resultasen excedentes en procesos de reestructuración empresarial y hubiera sido establecida o acordada con los trabajadores o sus representantes en los correspondientes planes sociales o programas de recolocación. Continuando por esa senda de liberalización de la intermediación laboral la Ley 3/2012 también amplió las facultades de las Empresas de trabajo Temporal, que a partir de ese momento podían operar como agencias de colocación y dedicarse en consecuencia a la actividad de intermediación laboral. Este panorama no se ha alterado en sus reglas básicas, pero sí se han producido algunos cambios que merece la pena resaltar.

La intermediación laboral es considerada en el art. 31 LE, con el que se abre el capítulo I del título III de la Ley dedicado a las políticas activas de empleo, uno de los elementos que las integran. Merece la pena recordar que en la Ley 56/2003 y en el texto refundido posterior la intermediación laboral era considerada un instrumento de la política de empleo, al igual que lo eran las políticas activas de empleo, pero no se consideraba un tipo de política activa de empleo, lo que, por otra parte, resultaba extraño y ahora se corrige proporcionando a la norma una sistemática más adecuada. Ahora bien, en todo caso ni antes ni ahora, contamos con una identificación normativa de las políticas activas de empleo, sí lo hacíamos y lo hacemos con una definición de intermediación laboral (arts. 3 y 40 LE). 

La intermediación laboral sigue siendo considerado un servicio de carácter público, con independencia del agente que la lleve a cabo e incluye la colocación, la recolocación y la selección de personal (arts. 40, 44 y 45 LE). La LE dedica un precepto a la actividad de recolocación de las personas trabajadoras por un lado (art. 44 LE) y otro a la actividad de selección de personal (art. 43 LE). Por último, en línea con lo que ya hemos visto en relación con la empleabilidad y la exigencia de su medición, el art. 46 LE incluye una referencia a los indicadores de eficiencia de la actividad de las agencias de colocación que serán objeto de desarrollo reglamentario. Cabe esperar que los indicadores de la eficiencia de los servicios públicos de empleo también serán objeto de desarrollo.

La intermediación laboral se define en estos momentos como “el conjunto de acciones destinadas a proporcionar a las personas trabajadoras un empleo adecuado a sus características y facilitar a las entidades empleadoras las personas trabajadoras más apropiadas a sus requerimientos y necesidades desde un enfoque integral”. Hasta aquí se trata de una redacción que recuerda bastante al art. 31 (LE-TR 2015) que definía la intermediación laboral como “el conjunto de acciones que tienen por objeto poner en contacto las ofertas de trabajo con los trabajadores que buscan un empleo, para su colocación… tiene como finalidad proporcionar a los trabajadores un empleo adecuado a sus características y facilitar a los empleadores los trabajadores más apropiados a sus requerimientos y necesidades”. La novedad reside en que tanto el art. 3 c LE como el art. 40 LE, que lo desarrolla, indican expresamente que la intermediación laboral incluye actividades de prospección y captación de ofertas de empleo, puesta en contacto y colocación, recolocación y selección de personas trabajadoras.

También constituye una novedad que se atribuya cierto contenido a las actuaciones que puede comprender la intermediación laboral. En concreto se hace referencia a la prospección y captación de ofertas de trabajo; a la puesta en contacto de ofertas de trabajo con personas que buscan un empleo, para su colocación o recolocación; a la selección para un puesto de trabajo de personas que pueden ser idóneas para el mismo, evitando cualquier sesgo o estereotipo de género, edad o discapacidad y a la  puesta a disposición a la persona solicitante de empleo, especialmente si se encuentra entre los colectivos de atención prioritaria del artículo 50 LE, del conjunto de apoyos  necesarios para que sus circunstancias personales, sociales o familiares, entre otras, no se traduzcan en barreras a lo largo del proceso de intermediación laboral (art. 40.2.d) LE).

Ciertamente una adecuada labor de intermediación laboral pasa por un adecuado conocimiento del mercado de trabajo y sus necesidades, de ahí que contar con la información pertinente, llevar a cabo actuaciones adecuadas de prospección, formación, orientación, recolocación y selección constituyen ingredientes de una misma receta para incrementar la empleabilidad, así como la posibilidad de mejorar las expectativas de empleo. En esta línea ya el RD 818/2021, de 28 de septiembre, por el que se regulan los programas comunes de activación para el Sistema Nacional de Empleo, cuando desarrolla en su art. 17 el Programa de orientación profesional para el empleo y autoempleo hace referencia a las acciones de información, orientación y acompañamiento entre las que incluye la prospección y la tutorización;  y también y con  más intensidad si cabe el art. 21 de dicha norma hace referencia al Programa de colaboración para las actividades de prospección empresarial e intermediación laboral que incluye la prospección como una de las acciones a desarrollar.  Por tanto, la mención expresa en la LE a la prospección, que muchos destacan como gran novedad, no es más que el reflejo de un tipo de acción que ya se recogía en las normas reglamentarias y que por otra parte era práctica habitual entre algunos agentes de la intermediación.

La actividad destinada a la recolocación es considerada un supuesto de colocación especializada junto con la actividad de selección de personal (arts. 44 y 45 LE, respectivamente). La primera ya se incluía en el concepto de intermediación laboral desde 2010. No obstante, la LE añade dos indicaciones que, aunque aparentemente tienen un carácter menor, pueden llegar a tener cierto calado y es que a partir de la entrada en vigor de la LE la actividad de recolocación podrá desarrollarse a iniciativa de los servicios públicos de empleo cuando concurran circunstancias que lo hagan oportuno y no solo cuando “la recolocación hubiera sido establecida o acordada con los trabajadores o sus representantes en los correspondientes planes sociales o programas de recolocación”, único supuesto que contemplaba la normativa anterior (art. 31.2 LE-TR 2015). También puede ser solicitada a instancia de las personas afectadas por transiciones industriales o por transformaciones en los sectores productivos (art. 40.3 LE). Además, en el desarrollo del plan de recolocación externa debe procurarse, en particular, el retorno al mercado de trabajo de las personas trabajadoras, hombres y mujeres, cuyos contratos se hayan extinguido por despido colectivo después de los cincuenta y dos años, evitando toda discriminación por razón de edad. La selección de personal, en cambio, constituye una novedad para los servicios públicos de empleo, que a partir de ahora podrán desarrollarla directamente y podrán extenderla, a falta de perfiles adecuados entre las personas inscritas como demandante de empleo, “entre personas trabajadoras no inscritas como personas demandantes de los servicios públicos de empleo” (art. 40.4 LE). En todo caso la selección de personal ha de realizarse de acuerdo con los principios de igualdad y no discriminación en el acceso al empleo por motivo de edad, sexo, discapacidad, salud, orientación sexual, identidad de género, expresión de género, características sexuales, nacionalidad, origen racial o étnico, religión o creencias, opinión política, afiliación sindical, o cualquier otra condición o circunstancia personal o social, así como por razón de lengua dentro del Estado español.

En cuanto a los sujetos que tienen la consideración de agentes de la intermediación a efectos del Sistema Nacional de Empleo, se ha producido cierta ampliación, pues junto a los servicios públicos de empleo, las agencias de colocación y aquellos otros servicios que reglamentariamente se determinen para o con las personas trabajadoras en el exterior se habilita a las entidades colaboradoras o promotoras de programas de políticas activas de empleo aprobados por los servicios públicos de empleo para realizar de manera complementaria actuaciones de intermediación dirigidas a la inserción laboral de las personas que participen en ellos sin que resulte necesario que se constituyan como agencias de colocación (art. 41 LE). Si bien es cierto que simultáneamente ha desaparecido la referencia expresa a las empresas de trabajo temporal, que, de acuerdo con el art.33 LE-TR 2015, podían operar como agencia de colocación. Dicha supresión nos hace preguntarnos si esa posibilidad ha desaparecido. Y al respecto hay que tener presente que por una parte, el art. 1 de la Ley 14/1994, de 1 de junio, por la que se regulan las empresas de trabajo temporal sigue haciendo referencia a esa posibilidad (aunque es cierto que a la hora de hacer referencia a los requisitos que hay que cumplir sigue aludiendo a  Ley 56/2003, en estos momentos derogada) y por otra, una interpretación finalista de la propia LE y acorde con la filosofía que parece inspirarla según la cual se persigue claramente la colaboración público-privada impone una respuesta negativa.

Respecto de las agencias de colocación la LE menciona en su art. 43 hasta seis obligaciones a las que se añadirán las que se incluyan en el correspondiente desarrollo reglamentario. En concreto la previsión legal impone a las agencias de colocación la obligación de suministrar a los servicios públicos de empleo la información que se determine por vía reglamentaria, con la periodicidad y la forma que allí se establezca sobre las personas trabajadoras atendidas y las actividades que desarrollan, así como sobre las ofertas de empleo y los perfiles profesionales que correspondan con esas ofertas; respetar la intimidad y dignidad de las personas trabajadoras y cumplir la normativa aplicable en materia de protección de datos y garantizar a las personas trabajadoras la gratuidad por la prestación de servicios; disponer de sistemas electrónicos compatibles y complementarios con los de los servicios públicos de empleo; cumplir la normativa vigente en materia laboral y de Seguridad Social, así como con  las normas sobre accesibilidad universal de las personas con discapacidad y, en particular, velar por la correcta relación entre las características de los puestos de trabajo ofertados y el perfil académico y profesional requerido, a fin de no excluir del acceso al empleo a las personas con discapacidad y, por último, garantizar, en su ámbito de actuación, el principio de igualdad en el acceso al empleo, no pudiendo establecer discriminación alguna, directa o indirecta, basada en motivos de edad, sexo, discapacidad, salud, orientación sexual, identidad de género, expresión de género, características sexuales, nacionalidad, origen racial o étnico, religión o creencias, opinión política, afiliación sindical, así como por razón de lengua, dentro del Estado español, o cualquier otra condición o circunstancia personal o social, siempre que las personas trabajadoras se hallasen en condiciones de aptitud para desempeñar el trabajo o empleo de que se trate. Asimismo, y aquí nos encontramos ante una importante novedad, las agencias de colocación que actúen con ánimo de lucro deberán, al margen de la actividad concertada públicamente, desarrollar al menos un sesenta por ciento de su actividad con fondos propios, mientras que el art. 17.f) del RD 1792/2010, de 30 de diciembre, regulador de las agencias de colocación fijaba dicho porcentaje en un cuarenta por ciento en caso de tratarse de entidades sin ánimo de lucro,  manteniendo el mismo porcentaje del diez en el caso de las agencias de colocación que operan sin ánimo de lucro.

Teniendo en cuenta las diferentes manifestaciones de la intermediación laboral a las que una agencia de colocación se puede dedicar hay quien ya diferencia hasta cuatro modalidades de agencia de colocación. En todo caso para llevar a cabo cualquiera de estas actuaciones, tal y como establecía la normativa anterior, las agencias de colocación pueden actuar en coordinación con los servicios públicos de empleo o como entidades colaboradoras de ellos. 
 

Tal vez uno de los preceptos más criticados de esta Ley es el art. 50 que encabeza su capítulo V, relativo a los colectivos de atención prioritaria para la política de empleo. La referencia a colectivos que se identifican por presentar mayor dificultad para acceder y mantenerse en el empleo no es una novedad, ya en la ley Básica de Empleo de 1980 se consideraban como tales a los jóvenes demandantes de primer empleo, a los trabajadores perceptores de las prestaciones de desempleo, a las mujeres con responsabilidades familiares, a los trabajadores mayores de cuarenta y cinco años y a las personas con discapacidad. Colectivos que se incrementaron en 2003 y en 2015, pero no alcanzando en ningún caso el número de diez. En estos momentos, en cambio, el listado del art. 50 supera los quince, si bien la referencia expresa en los cuatro artículos siguientes a la perspectiva de género en las políticas de empleo, a las políticas de empleo para mayores de cuarenta y cinco años, a las personas jóvenes y a las personas con discapacidad en los arts. 51, 52, 53 y 54 LE respectivamente permite intuir que algunos de esos colectivos que se mencionan en el art. 50 son “más prioritarios” o tal vez la actuación que se lleve a cabo respecto de ellos ha de ser más intensa, lo que se puede traducir en toda una batería de medidas dirigidas a lograr los mismos objetivos, como ocurre en estos momentos en el caso concreto de las personas con discapacidad que constituyen el colectivo respecto del cual se han diseñado más y más variadas medidas dirigidas a lograr su inserción laboral principalmente en el mercado ordinario, aunque no solo. 

Como se ya se ha apuntado este precepto ha sido objeto de crítica principalmente por el hecho de priorizar un número de colectivos demasiado elevado, que permite concluir que, verdaderamente, nadie lo está. No se alcanza a entender el motivo por el cual se ha considerado necesario realizar una enumeración tan exhaustiva de colectivos susceptibles de ser priorizados a efectos de política de empleo, tal parece que en el art. 50 LE se ha querido visibilizar a personas con necesidades muy específicas que dificultan en mayor o menor medida su inserción en el mercado, de ahí la variedad y la diversidad de colectivos, que se contrapone a la identificación de un número más reducido de colectivos a los que se hace referencia en los  artículos posteriores. Esto es, las mujeres, los trabajadores varones respecto de ámbitos en los que hay una mayor presencia femenina, las personas mayores de cuarenta y cinco años cuando hayan perdido su empleo o estén en riesgo de perderlo y tengan además a su cargo menores de dieciséis años o mayores dependientes, las personas jóvenes, colectivo que a estos efectos se identifica con los menores de treinta años, los beneficiarios del Sistema de Garantía Juvenil y de manera especial, lo que se traducirá en una actuación más intensa dirigida a mejorar su empleabilidad, las personas que superen los 18 años y carezcan de alguna de las titulaciones previstas en el art. 11.3 ET y las personas jóvenes de dieciséis y diecisiete años sin estudios obligatorios o postobligatorios, respecto de los cuales la actuación prioritaria consistirá en proporcionar una atención especial al retorno al sistema educativo y a la mejora de las cualificaciones iniciales y por último, las personas con discapacidad demandantes de empleo.

En todo caso, hubiera sido deseable que además de poner la atención en los colectivos que se van a priorizar se hubiera concretado qué implica dicha priorización, que seguramente será en reservas, en preferencias o en incentivos a la contratación si se siguen empleando las mismas fórmulas que hasta ahora conocemos. Por otro lado, son especialmente interesantes dos aclaraciones que se realizan al final del art. 50 LE que tal vez nos ofrecen una pista de las razones por las que la lista de colectivos prioritarios es tan exhaustiva y que no es otra que el hecho de recoger en la norma una fotografía de los perfiles que en estos momentos se incluyen en diferentes normas y a diferentes efectos como personas vulnerables. Se trata en primer lugar de la llamada a fortalecer la coordinación con los servicios sociales, poniéndose en marcha los mecanismos e instrumentos jurídicos para ello y en segundo lugar de la posibilidad que se ofrece a los servicios públicos de las comunidades autónomas de identificar sus propios colectivos prioritarios con la finalidad de prestarles una atención diferenciada a la vista de las peculiaridades de los distintos territorios, pero eso sí, siendo financiados de igual modo que los que se identifican en la LE. Asimismo, reglamentariamente se podrá adaptar la relación de colectivos vulnerables de atención prioritaria que incluye el art. 50.1 LE a la realidad socio-laboral de cada territorio y de cada momento y se concretará, cuando sea preciso, la forma de identificar la pertenencia a dichos colectivos.
 

El título IV de la LE, que hace referencia a los servicios garantizados, compromisos y cartera de servicios tal vez constituya uno de los más novedosos al menos respecto a lo que incumbe a las personas demandantes de servicios de empleo y a las empresas, pues su configuración permite concluir que estamos ante verdaderos derechos susceptibles de ser exigidos por los usuarios de los servicios públicos de empleo. Por primera vez en una ley de empleo encontramos un listado de servicios, que con una sistemática parecida a la que podemos encontrar en las leyes autonómicas de servicios sociales, se indica con claridad que servicios se pueden exigir. Los arts. 56 y 57 LE incluyen un catálogo de servicios que han de ser garantizados en todo el territorio nacional de un lado a las personas demandantes de servicios de empleo y de otro a las personas, empresas y demás entidades empleadoras demandantes de servicios de empleo. Respecto de los demandantes de empleo se pretende que a través de dichos servicios se acceda a un empleo decente y de calidad y  se mejore su empleabilidad y respecto a las personas, empresas y demás entidades empleadoras demandantes de servicios de empleo se les proporcione acceso a una información de calidad sobre las modalidades de contratación y las ayudas a la contratación, así como procesos eficaces de difusión de sus necesidades de personas trabajadoras y procesos de captación de personas candidatas. A este respecto se puede adivinar que el esfuerzo que van a tener que realizar los servicios públicos de empleo para convertirse en referente de las empresas a la hora de difundir sus ofertas de empleo va a ser muy intenso principalmente porque en estos momentos no lo es para muchas de ellas que emplean otras vías para encontrar los perfiles profesionales que necesitan.

Por lo que se refiere a los demandantes de empleo, el art. 56 LE garantiza en todo el territorio nacional la elaboración de un perfil individualizado de usuario, la tutorización individual y asesoramiento continuado y atención personalizada, la elaboración de un itinerario o plan personalizado adecuado a su perfil, para lo cual se fija un plazo de un mes a contar desde el momento en el que éste se elabora, formación en el trabajo, asesoramiento para el autoempleo y el emprendimiento, intermediación laboral eficiente, canal presencial o digital alternativo de recepción de los servicios y recepción de orientación y atención presencial o no presencial. El desarrollo de todas estas actuaciones conformará la Cartera Común de Servicios del Sistema Nacional de Empleo, a la que hace referencia el art. 61 LE, que no admite diferencias de trato, pues en tal sentido el art. 56.1.h) LE prohíbe cualquier discriminación directa o indirecta que puedan sufrir las personas demandantes de empleo por parte de los servicios públicos y privados de empleo a causa de su vecindad civil, su residencia o su nacionalidad en cualquier Estado de la Unión Europea o del Espacio Económico Europeo. Queda prohibido el establecimiento de requisitos de vinculación con un determinado servicio de empleo en detrimento de los demás, si bien podrán establecerse condiciones previas de empadronamiento, residencia o vecindad civil en el ámbito de los programas de apoyo al empleo local, así como preferencias de acceso a las acciones de fijación de población en ciertos entornos o de recolocación de personas que hayan perdido sus empleos.

En cuanto a las personas, empresas y demás entidades empleadoras se garantiza la gestión de las ofertas de empleo que se presenten ante los servicios públicos de empleo, la proporción de información y el asesoramiento sobre la contratación, la identificación de las necesidades de las empresas, tanto en lo que se refiere a puestos vacantes como a perfiles profesionales requeridos. También se ha de proporcionar información y apoyo sobre los procesos de comunicación de las contrataciones y los trámites legales complementarios, así como sobre los procesos de recolocación en los casos que la normativa lo establezca y sobre la difusión de ofertas en el ámbito de la Unión Europea a través de la Red EURES.

Este catálogo de servicios que la norma prevé y dirige a los sujetos implicados en la intermediación laboral se complementa con la exigencia de un conjunto de compromisos. Entre otros, y de manera muy resumida, las personas demandantes de los servicios de empleo han de comprometerse a colaborar activamente con los servicios públicos de empleo en la elaboración del perfil individualizado. También han de comprometerse a desarrollar, salvo causa justificada, aquellas actividades para la mejora de la empleabilidad propuestas en el itinerario o plan personalizado, así como a cumplir, salvo causa justificada, con las acciones de formación y la carga lectiva mínima señaladas en el acuerdo de actividad, sometiéndose, en su caso, a las correspondientes evaluaciones de competencias y habilidades alcanzadas o mejoradas. Se pretende en definitiva que quien demanda empleo mantenga un comportamiento activo de cara a mejorar su empleabilidad por lo que también ha de comprometerse a no rechazar las ofertas de empleo, que resulten adecuadas (art. 58 LE).

Por último, las personas, empresas y demás entidades empleadoras usuarias de los servicios de empleo también han de colaborar activamente con los servicios públicos de empleo en la planificación de las actividades formativas, comprometiéndose a comunicar los puestos vacantes con los que cuenten, en los términos que reglamentariamente se establezcan y colaborando  con la mejora de la empleabilidad de las personas trabajadoras, previsión excesivamente vaga que hubiera requerido un más de concreción (art. 59 LE).
 

La LE introduce novedades en el ordenamiento jurídico laboral, no tantas como podría esperarse de una norma que contiene setenta artículos y se anuncia como una de las herramientas para superar con éxito el desafío que supone “resolver las deficiencias de nuestro mercado de trabajo y adaptarlo a las nuevas realidades sociales, económicas y tecnológicas”, tal y como se indica en su propia exposición de motivos. En todo caso, en esta breve presentación de la norma únicamente se ha hecho referencia a algunos aspectos vinculados con uno de los pilares en los que se sustenta la nueva regulación y que no es otro que la intermediación laboral, pero no hay que perder de vista que hay otros muchos en los que no nos hemos detenido en esta apretada presentación. En cuanto a las cuestiones tratadas hay que destacar que la nueva Ley supone una transformación en la forma de mirar a los sujetos que intervienen en la intermediación laboral, así como a la propia labor de intermediación. Se persiguen mejores resultados y para ello se impulsa la colaboración y la coordinación entre administraciones, así como la colaboración público-privada. Se pretende que todos los recursos con los que se pueda contar estén al servicio de un mismo objetivo: la mejora de la empleabilidad; y para lograrlo se persigue la “activación” de quien demanda empleo, pero no solo, pues los servicios públicos de empleo han de modernizarse y adaptarse de manera rápida y ágil a los cambios que experimenta el mercado de trabajo y para ello son los primeros que han de “activarse”. En términos coloquiales: “han de dejar de ser vistos como las oficinas del paro” y convertirse en los lugares de referencia a los que acudir tanto por quién demanda empleo como por quién requiere mano de obra. Estamos ante un gran reto, es el momento de asumirlo y no perder la oportunidad porque se cuenta con la financiación para hacerlo, se cuenta con la experiencia (la buena y la mala) y con un  marco normativo que, mejorable o no, ampara los pasos a seguir.  

CABEZA PEREIRO, J., “La Ley 3/2023, de Empleo: Marco general de buen gobierno”, Revista Justicia & Trabajo, nº extraordinario, septiembre, 2023.
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