O obxectivo deste artigo é desenvolver algunhas ideas sobre a aínda recente regulación laboral e o seu papel na evolución do mercado de traballo en España, especialmente duranta a última década. Partindo da importancia que xoga o dialogo social na política laboral, con referencias a distintos países europeos durante o século pasado, contémplase o papel xogado en España desde a transición. Abórdanse as últimas reformas laborais con mención aos primeiros resultados da máis recente e analízase o papel das políticas activas do mercado de traballo. 

Dado que o obxectivo deste artigo é desenvolver algunhas ideas sobre a aínda recente regulación laboral e o seu papel na evolución do mercado de traballo en España, resulta obrigado referirse, en primeiro lugar, ao diálogo social como instrumento no seu desenvolvemento. Para ben ou para mal -eu creo que claramente para ben- España ten unha ampla experiencia neste ámbito que non sempre foi destacada como elemento diferencial cando comparamos a súa evolución coa doutras economías europeas.

Resultan habituais as referencias ao diálogo social, ao concerto tripartito entre os gobernos e os interlocutores sociais, como un método, un instrumento, para abordar políticas esenciais que afectan a todos no ámbito laboral, social ou económico. Desde esta perspectiva o diálogo social aparece como a extensión ao ámbito da política económica e social das prácticas de negociación de carácter colectivo habituais na maior parte das economías occidentais desde o final do século XIX e comezos do século XX. 

O símbolo histórico dese proceso de extensión da negociación colectiva entre empresarios e sindicatos ao ámbito das políticas públicas, con participación determinante dos gobernos, é Saltajöbaden a localidade sueca en que se alcanzou nun 1932 acordo que configuraría o que, con xusta razón, denominaríase “modelo adoito” de política laboral, fiscal e social. Un modelo que caracterizaría o desenvolvemento económico e social dese país durante o medio século posterior ao acordo.

Por suposto, outros acordos de gran significación económica e social viñeron dar contidos variados a unhas prácticas que terminaron por configurar unha boa parte do que hoxe denominamos, na miña opinión cun certo e xustificado orgullo, modelo social europeo. 

Como non citar aquí os Acordos de Grenelle de , 1968 que deron expresión e canle de saída ás convulsións sociais de maio de en 1968 Francia ou, un ano máis tarde, o acordo que xeneralizou legalmente a escala móbil en Italia?

Aínda que a ausencia de liberdades democráticas non permitiu que España puidese incorporar este variado e, en ocasións, controvertido acervo europeo ata comezos da década dos 80 do pasado século, o certo é que desde entón a experiencia española no ámbito da concertación social -como entón denomináballa- e o diálogo tripartito no ámbito sociolaboral foi moi intensa. 

Ata tal punto foi así que en non pouca medida é posible falar de “modelo español” en canto ao protagonismo que o dialogo tripartito adquiriu no desenvolvemento da política social e laboral en España durante o catro últimas décadas.

Dunha ou outra forma, con diversos procedementos e resultados, o diálogo social foi clave no proceso de estabilización económica e social durante a primeira década democrática. Aínda que os Pactos da Moncloa non son un exemplo salientable no noso ámbito -porque non tiveron natureza tripartita-, a eles sucedéronlle todo un conxunto de acordos, a ABI de carácter bipartito pero que deu lugar ao Estatuto dos Traballadores, o Acordo Nacional sobre o Emprego, o Acordo Económico e Social (vixente ata 1986 e que, entre outras cousas, veu configurar o modelo de protección aos desempregados que, no esencial, aínda hoxe existe) e os acordos sectoriais para o tratamento laboral e social do proceso de reconversión nos grandes sectores da industria naval, siderúrxica integral e do aceiro común, electrodomésticos, compoñentes electrónicos, etc., que puxeron sólidos cimentos ao diálogo no ámbito das políticas sociais e laborais.

Tras un relativamente longo período de certo silencio, na década seguinte o diálogo en materia laboral volveu adquirir un importante grao de protagonismo durante a primeira das dúas lexislaturas de goberno do Partido Popular. O período 1996 - 2000 alumou unha etapa de dialogo intenso e frutífero que deu pé a reformas importantes no ámbito da política de saúde laboral, pensións e no marco da contratación laboral en España (coa desaparición final do contrato temporal de fomento do emprego) destinadas a atallar a fenomenal expansión da contratación temporal acaecida durante a década anterior, aínda que, todo hai que dicilo, con resultados inferiores aos esperados.

Realicei este breve percorrido histórico para trata de situar no contexto temporal o que na miña opinión foi, en diversas etapas e con distintos resultados, unha das características definitorias da nosa forma de abordar a regulación laboral en España. 

Porque o obxectivo -non o instrumento- é falar, o fin é dialogar. Desde a seguridade, avalada polos feitos, de que falar e dialogar é o mellor camiño para terminar facendo boas políticas. En materia laboral é mellor fuxir desa sorte de reformismo ilustrado alimentado de propostas deseñadas no laboratorio. Porque a mellor reforma, aínda a afastada das pretensións iniciais dos gobernos, é a que se acorda, a que é froito da deliberación e o contraste de ideas e intereses. A que, ao fuxir dos termos “nós” e “eles”, termina atopando unha solución que adoita ser superior á construída analiticamente.
 

O exemplo máis emblemático dunha forma de actuar que se opón frontalmente a esta visión do diálogo como fin e, á vez instrumento da política pública, foi precisamente a reforma laboral de aprobada 2012 mediante Decreto Lei apenas unhas semanas despois da toma de posesión do novo goberno.

Pero, ademais, o carácter impositivo e unilateral daquela lexislación plasmouse tamén en áreas craves da política social como son a reforma do sistema de actualización das pensións, ou as reducións e recortes na protección por desemprego e o sistema de atención á dependencia ou a política fiscal, a través dunha visión restritiva -hoxe afortunadamente superada en España e en Europa- contida na Lei de Estabilidade Orzamentaria aprobada en . . 2012

Ata entón, ningún goberno democrático anterior abordara reformas de tanta transcendencia sen apelación algunha ao diálogo social ou á negociación política.

Desde esta perspectiva, o importante na reforma laboral aprobada fai algo máis de meses 18 non é canto permanece da reforma laboral de e 2012 canto resultou transformado. Desde o momento en que o Goberno abriu a posibilidade de someter ao diálogo social a súa axenda laboral estaba a anunciar en realidade a súa vontade de deseñar un novo marco froito do acordo no que era evidente que poderían permanecer algunhas das materias que configuraron a reforma de . 2012 Con todo, a diferenza é que nesta ocasión o resultado é froito do acordo, e ese resultado resolve unha situación que en alterara 2012 profundamente o equilibrio nas relacións laborais. 

Non debe esquecerse que a ruptura do equilibrio introducida na 2012 través aspectos como a superioridade do convenio de empresa sobre o sectorial, a supresión da ultraactividad dos convenios colectivos ou a posibilidade de modificación unilateral das condicións de traballo polas empresas, produciu unha intensa desvalorización salarial e a expansión de fenómenos como a pobreza laboral. 

Entre 2012 e 2017 o poder adquisitivo dos salarios reduciuse en ao redor do 10 % e o peor é que a deterioración salarial afectou de forma moito máis forte precisamente aos salarios máis baixos. Ese foi un dos principais detonantes da necesidade de recuperar un nivel salarial máis xusto a través da revalorización intensa do SMI iniciada en , 2017 aínda baixo o goberno do PP tras un acordo co entón principal partido da oposición, o PSOE, e continuada con máis intensidade polo novo goberno desde 2018 . O novo marco deseñado na reforma convalidada polo Parlamento a comezos de permite 2022 que o convenio de empresa poida modificar aspectos vinculados á capacidade de adaptación e flexibilidade das empresas, pero, leste é un aspecto crave, impide que esa adaptación se logre a través da deterioración das condicións salariais ou o aumento da duración da xornada á marxe do establecido nos convenios de sector.

Por suposto, aínda que os aspectos vinculados ao reequilibrio da negociación colectiva son moi importantes, a reforma de introduce 2021 melloras de calado na regulación de contrátalas e subcontratas dificultando que a súa utilización polas empresas convértase nun ineficiente instrumento para reducir e empeorar as condicións de traballo. Adicionalmente, unha nova regulación máis esixente da contratación temporal, mantendo a posibilidade de uso xustificado nas empresas e unha restrición moito máis profunda do seu uso na administración pública debe axudar a superar unha das peores disfuncións do mercado de traballo español que segue mantendo as taxas máis altas de temporalidade entre os países membros da UE.

Xunto a iso, unha nova regulación dos ERTE para convertelos en instrumentos permanentes de adaptación de empresas e sectores sometidos a crises conxunturais poderá permitir, como xa ocorre noutros países europeos (Alemaña é aquí o exemplo máis salientable), que a apelación aos axustes de persoal mediante despedimentos non sexa o mecanismo máis utilizado incorrendo en custos de rotación e de protección por desemprego moito máis altos que os que custará o novo mecanismo REDE para a flexibilidade e a estabilización do emprego creado pola reforma.

Se os ERTE apenas fosen utilizados como en anteriores crises, poida que o axuste de persoais non afectase aos case 4 millóns de traballadores que o fixeron en marzo, abril e maio de , 2020 pero é seguro que a destrución de emprego superaría en varias veces os máis de . 700 000 empregos perdidos nese mesmo período —medidos en termos de afiliación á Seguridade Social—.

Fronte ao que inicialmente podería pensarse, e en ocasións deféndese desde algúns ámbitos, a expansión da política de protección por desemprego a través dos ERTE non supón facer crecer discrecionalmente o gasto nesta materia ata niveis que unha economía como a española non poida permitirse. 

En termos de PIB o gastado en e 2010 o que se gastou, por exemplo, en será 2020 moi similar, un 3 , 3 % do PIB. A diferenza é que en apenas 2010 houbo beneficiarios incluídos en ERTE. Dito doutro xeito, aínda cos millóns de traballadores afectados por ERTE, o gasto en desemprego durante a crise do COVID non foi moi distinto en relación co PIB que o desembolsado nos peores anos da pasada crise financeira. E o que é mellor, o comportamento do emprego e o desemprego está a permitir volver á situación previa á crise financeira cun nivel de excedente entre ingresos por cotizacións e gasto en prestacións que será crecente durante os próximos anos.

Pero o máis importante é que co mecanismo REDE establecido na reforma laboral, os ERTE pasaron a formar parte do instrumental habitual das políticas activas, engadíndolles ademais un ámbito de reciclaxe e formación profesional cando resulte necesario, en lugar de constituír como ata agora unha variante, escasamente utilizada, das políticas de protección dos desempregados.
 

Por suposto, as políticas activas de emprego pertencen ao ámbito das políticas laborais que deberían estar no primeiro lugar das prioridades. O impulso das políticas de activación forma parte das grandes prioridades establecidas polo goberno no Plan de Recuperación remitido ás autoridades europeas, ademais, o Parlamento aprobou recentemente unha nova Lei de Emprego que supón algún avance importante na materia.

Respecto diso, resulta conveniente subliñar que non creo que un simple traspaso de competencias desde o ámbito laboral ao educativo, como o abordado con anterioridade á aprobación da Lei de Emprego poida arranxar en por si nin sequera unha mínima parte dos retos pendentes. 

Que a formación para o emprego debe formar parte dun só modelo no que tamén debe integrarse a formación profesional regulada de carácter educativo, é algo que ninguén a estas alturas discute. Pero o lugar da formación para o emprego é a empresa e as súas necesidades cando se trata de formación continua dos traballadores ocupados. Polas mesmas razóns, creo que a formación dos desempregados debe descansar na xestión dos servizos públicos de emprego cunha vinculación estreita nos instrumentos de orientación e reciclaxe laboral.

Como hai xa varias décadas puxo de manifesto Gösta Rehn, un dos grandes impulsores das modernas políticas de activación para o emprego, creo que “o lugar que debe ocupar a política de formación para o emprego non só debe estar preto, senón formar parte esencial do territorio que hoxe ocupan a política laboral e a política activa de emprego”.

Chegados a este punto, merece a pena realizar algúns comentarios xerais sobre os instrumentos adicionais á formación profesional para o emprego dentro do conxunto das políticas activas. 

Empezarei dicindo algo que pode parecer obvio pero que, á luz da nosa experiencia, non o é tanto. Non hai ningún exemplo de boa política activa de emprego no ámbito das economías máis avanzadas que non descanse na procura permanente e a preservación da existencia de bos servizos públicos de emprego.

Quero subliñar especialmente esta idea inicial porque son dos que pensan que un dos principais erros en que a política activa de emprego incorreu ao longo do catro últimas décadas, foi dedicar demasiado tempo, demasiados debates e deliberacións e un inxente volume de recursos á política de estímulos ao emprego, á conta de manter un exiguo e pouco eficaz servizo público no desempeño de labores que son absolutamente esenciais en calquera política de activación laboral: pouca capacidade de clasificación e coñecemento dos perfís dos desempregados, escasa dimensión dos servizos de orientación, débil dotación de recursos humanos no servizo público de emprego, un case inexistente coñecemento directo das vacantes de emprego nas empresas e, consiguientemente un sistema de intermediación e colocación que, aínda hoxe, é seguramente o máis débil da Unión Europea.

Somos o país europeo que máis gastou durante o que vai de século en incentivos á creación de emprego, pero en cambio ocupamos os últimos lugares en creación directa de emprego e en servizos de orientación e de intermediación. En canto ao volume de efectivos empregados nas oficinas públicas en relación co volume de desempregados, hai décadas que ocupamos, como é ben sabido, o último lugar do OCDE.

En certa medida ata o momento o noso modelo non ten apenas un perfil que poida cualificarse nun lugar concreto polas súas características de maior ou menor intervencionismo público no funcionamento do mercado. O que sabemos ben, é que os nosos servizos públicos son moi débiles e en boa medida non teñen unha orientación definida. 

Sirva como exemplo desta evidente ausencia de definición estratéxica, o feito de que non quixésemos dar entrada adecuada e decidida á colaboración privada nos servizos de intermediación e colocación, pero en cambio haxamos liberalizado a comunicación de vacantes por parte das empresas.

Alemaña, cun modelo moi avanzado en termos de liberalización e reducido intervencionismo público mantén, na miña opinión de forma acertada, a comunicación obrigatoria de vacantes por parte das empresas ao Instituto Federal do Traballo. Desa forma o servizo público de emprego alemán ve facilitado o seu papel de axente esencial na intermediación laboral mantendo taxas superiores ao 20 %, unha taxa que é nada menos que 10 veces superior á española.

Estou seguro de que estas reflexións influíron no feito de que, por primeira vez en moito tempo, a Lei de Emprego incluíse a comunicación de vacantes por parte das empresas aos Servizos Públicos de Emprego como un elemento importante na nova regulación aprobada.

Na miña opinión hai que gastar moito menos en incentivos ao emprego, algo que hai tempo puxeron de manifesto as mellores avaliacións da política de bonificacións e incentivos ao emprego e volveu a ser ratificado no exercicio de revisión do gasto realizado pola AIREF para os incentivos á contratación.

Desde esta perspectiva creo que, en lugar de desenvolver unha política de estímulos ao emprego, moi cuestionada en canto á súa eficacia e eficiencia, sería mellor centrarse en desenvolver as capacidades e instrumentos dos servizos públicos de emprego autonómicos. 

Gastar máis nos servizos de orientación laboral, en novas ferramentas de perfilado e dixitalización dos servizos, unha relación máis estreita coas empresas na comunicación de vacantes ao servizo público, que non debe contemplarse como unha inconveniente rixidez senón como un elemento esencial no coñecemento das necesidades empresariais e a súa conciliación coas capacidades dos demandantes de emprego. E xunto a iso, unha rede de centros de formación profesional para o emprego que utilice a trama pública de centros en conexión co conxunto da rede de centros privados. 

O Plan de Recuperación fala dunha “reforma profunda das políticas activas de emprego” con “novos instrumentos para a integración e activación dos traballadores”, e xunto a eles “incorporando de maneira permanente a avaliación das estratexias”. Todo isto é importante, sen dúbida, e foi razoablemente abordado na nova Lei de Emprego, pero creo que o mellor destino que lle podemos dar aos Fondos europeos articulados para afrontar as consecuencias da crise no ámbito laboral é o de impulsar, por fin, uns servizos públicos de emprego á altura do que necesita unha das grandes economías europeas.
 

Para terminar, resulta conveniente realizar algúns comentarios algúns comentarios sobre os resultados da reforma laboral ao cabo de algo máis de ano e medio de aplicación.

Sen dúbida, o factor máis favorable está a ser a redución moi significativa na taxa de temporalidade. Como é sabido a reforma incorporaba algunhas importantes medidas dirixidas a acoutar o nivel de temporalidade, tradicionalmente alto no noso mercado de traballo:

• Eliminaba o contrato de obra e servizo afectado por unha xurisprudencia que insistía na desvinculación das empresas que realizaban a súa actividade a través de contratas co uso case exclusivo e sen apenas restricións do contrato de obra e servizo.
• Restrinxía a duración do antigo contrato eventual por circunstancias de produción.
• Incrementaba as posibilidades de uso do contrato fixo descontinuo canalizando cara a novas formas contractuais máis flexibles unha boa parte da contratación temporal.
• Restrinxía o período de tempo máximo no encadenamiento sucesivo de contratos temporais.

Aínda que durante os últimos meses unha gran parte do debate centrouse no impacto que a expansión do contrato fixo descontinuo puido ter no cómputo do paro rexistrado, o certo é que se trata dun asunto de importancia moi limitada que non debe ocultar os importantes efectos que a reforma está a ter sobre a redución de táxaa temporalidade no emprego.

Comparado co nivel que presentaba hai apenas dous anos a taxa de temporalidade caeu en case nove puntos porcentuais. E o seu nivel actual, o 17 , 3 % reduciuse ata a metade do pico máximo que a taxa de temporalidade rexistrou en España durante os primeiros anos do presente século (case o 35 %). 

É certo que a reforma de contribuíu 2006 tamén a un descenso significativo do nivel de temporalidade no emprego, pero facía xa moito tempo que permanecía estancada na contorna do 25 %.

De continuar uns anos a tendencia rexistrada en e 2022 o comezo da 2023 taxa de temporalidade podería situarse pronto en niveis do 13 % xa moi similares aos que se rexistran en boa parte das economías europeas máis avanzadas, un nivel que podería ser moi inferior se as políticas de recursos humanos nas Administracións Públicas lograsen reducir drasticamente os niveis de temporalidade rexistrados no sector público ( 31 , 1 %) que duplican longamente as taxas de temporalidade do sector privado ( 13 , 9 %).

Non é necesario insistir en que se trata de resultados moi apreciables que avalan a visión defendida nesta exposición respecto da superioridade clara das reformas pactadas fronte ás abordadas sen respaldo no ámbito das empresas e os traballadores. En apenas ano e medio o volume de asalariados con contratos indefinidos (tanto os ordinarios como os fixos descontinuos) creceu en case 2 millóns mentres que o stock de asalariados con contrato temporal reduciuse en máis de , 1 5 millóns.

Pero, sobre todo, quizais o máis importante é que estes cambios no nivel de temporalidade -e seguramente tamén o terreo da rotación laboral- están a producirse sen que se reduza o grao de elasticidade emprego-produto na nosa economía. Salvo no período excepcional da crise orixinada pola pandemia, o emprego segue crecendo a ritmos que superan o crecemento do PIB, aínda que aínda a súa translación, no ámbito estatístico, ao volume de horas de traballo efectuadas é máis limitada. En calquera caso, os datos de afiliación e recadación por cotizacións sociais avalan a idea de que non se trata só dun efecto estatístico. A afiliación segue crecendo a taxas próximas ao 2 % cun nivel de recadación que o pasado ano alcanzou o 8 %.

Aínda que a evolución macroeconómica máis recente, no marco da nova orientación das políticas monetarias adoptada polos principais bancos centrais permite anticipar un escenario de moderación no ritmo de crecemento alcanzado nos últimos trimestres, a medio prazo é razoable esperar que o mercado de traballo español experimente durante a próxima década -en ausencia de novas convulsións imposibles hoxe de prever- un período de progresiva expansión do emprego e de alta redución da nosa taxa de paro axudada por factores demográficos que hai tempo son visibles. As empresas en importantes sectores comezan xa a rexistrar tensións en canto a dificultades crecentes na cobertura de vacantes que probablemente se agudizarán no futuro. Serán novas realidades que a política laboral debe xa afrontar. O meu diagnóstico é que a regulación laboral seguirá tendo un papel esencial no proceso de adaptación e que ese papel se desempeñará mellor nun contexto de estabilidade e de preferencia permanente polo diálogo social.