A crise vivida pola Covid- 19 , máis aló do ámbito sanitario, puxo de manifesto a importancia do funcionamento da Administración Pública a partir da información dispoñible en rexistros administrativos. Este punto de partida do artigo abre a porta a unha análise sobre como estes rexistros constitúen unha fonte moi valiosa de información para o servizo público. Rexistros que, ademais, expoñen novos retos na recollida, tratamento e compartición dos datos que custodian. As novas tecnoloxías imprimen velocidade e abren horizontes para unha estatística que está, máis que nunca, comprometida coa calidade do dato.  

Palabras crave: 
Estatística, rexistros administrativos, big data, políticas públicas

A recente crise vivida pola expansión da Covid- 19 marcou un punto de inflexión. E fíxoo en múltiples ámbitos. A partir de marzo de , 2020 a adopción de medidas sanitarias contundentes para frear o seu avance, que afectou á mobilidade das persoas, tivo repercusión tamén no mundo do traballo. Coa forza laboral de todo un país metida en casa e a paralización da actividade económica, os rexistros administrativos convertéronse en practicamente a única fonte de datos para dimensionar o contexto, afinar a toma de decisións e xestionar a situación. Ante a imposibilidade de realizar enquisas, a pandemia puxo en valor a importancia dos datos procedentes dos rexistros.  

A pandemia tamén puxo na diana o funcionamento das administracións públicas e a súa relación coa cidadanía. Non fai falta, afortunadamente, volver a unha experiencia similar para resaltar a importancia da interoperabilidade de datos ou, dito doutra maneira, para salientar a importancia da coordinación entre administracións na posta a disposición dos datos procedentes de rexistros. 

A Comisión Europea fala dun ‘mercado único de datos’, que permita a libre circulación dos mesmos sempre con pleno respecto ás normas europeas, especialmente en termos de privacidade e protección de datos, así como á lexislación sobre competencia. Sen chegar a ese ‘mercado único’, o que aquí se propón é unha defensa e mellora da colaboración entre administracións no marco estatístico para garantir un servizo público fiable e de calidade, evitando as cargas innecesarias á cidadanía ¹ . 

En España, hai algunhas propostas que profundaron sobre esta cuestión da cooperación, aínda que máis enfocadas no servizo directo aos administrados que na operatividade intraadministrativa. 

No que se refire a a posta a disposición dos datos, a Seguridade Social ha posto en marcha tres salgas físicas ( Madrid , Barcelona e Albacete ) nas que permiten o acceso ás bases de datos e microdatos da Seguridade Social, especialmente a investigadores e académicos, coa finalidade de facilitarlles as súas análises e estudos no desenvolvemento dunha determinada investigación. Para acceder, deben solicitalo expresamente. A estas salas físicas súmanse o acceso en remoto a esta información a través de equipos bastionados. 

A Oficina do Dato, por exemplo, fala de “dinamizar a compartición” dos datos dos diferentes sectores produtivos da economía e sociedade española para “acelerar as capacidades nacionais”. O portal datos.gob.es trata de concentrar baixo un mesmo paraugas datos de utilidade do tres niveles de administración -estatal, autonómica e local- e ser así o punto de encontro entre estas, as empresas e os cidadáns. E, por citar outro exemplo, o Cartafol Cidadán. A través deste portal, a persoa usuaria pode ter acceso aos seus datos persoais procedentes de distintas fontes (centros educativos onde cursou estudos, situación actualizada do seu carné de conducir con datos da Dirección Xeral de Tráfico, etc.), Son as fontes combinadas as que debuxan a traxectoria vital do individuo a través das súas relacións coas distintas administracións. 

Todas estas iniciativas tratan de crear un ecosistema dixital onde compartir e buscar información fágase de maneira sinxela, sen necesidade de acudir ás diferentes fontes que a xeran e reducindo así o número de consultas.

Á marxe dos anteriores, un dos exemplos recentes máis completos que profunda na cooperación entre administracións é a difusión que puxo en marcha o INE do seguimento dos Indicadores nacionais da Axenda 2030 para o Desenvolvemento Sustentable de Nacións Unidas. Trátase dunha plataforma dixital habilitada na páxina web do INE que concentra máis de series 367 de datos sobre 144 indicadores ODS, cuxo orixe non é en todos os casos o propio instituto. É máis, concentra información procedente de departamentos 16 ministeriais e o Banco de España cunha serie histórica desde 2015 (nalgúns casos, remóntase mesmo a para 2008 permitir un estudo máis exhaustivo). O portal conta con datos de operacións 40 do Plan Estatístico Nacional.  

A coordinación antóllase esencial cando o mundo do dato tende, como o universo, á expansión. Segundo estima a Comisión Europea, o volume mundial de datos aumentará un 530 % para 2025 e o valor da economía dos datos na UE- 27 alcanzará os 829 . 000 millóns de euros para ese mesmo ano, fronte aos 301 . 000 millóns de euros 2018 ² de . 

Dada a inxente produción de datos, á que se suma a interconexión que marca o ritmo da sociedade actual, non parece menor afrontar o tema da interoperabilidade dos mesmos no ámbito público. Desde o punto de vista estatístico, o big dataobriga a un cambio de paradigma e alenta un enfoque transformador que pode revolucionar a produción e explotación de datos na Administración Pública.

La experiencia del INE con los ODS se enmarca en un contexto determinado que da respuesta a una necesidad específica. Sin embargo, a pesar de su carácter concreto, la visión holística que subyace del proyecto se presta cuanto menos a la reflexión. Más si cabe en el ámbito laboral, un terreno caracterizado por tener multitud de aristas. 

A dispoñibilidade de datos estatísticos coherentes contribúe a obter unha radiografía do mercado laboral o máis exacta posible, de maneira que poidan resultar útiles para a toma de decisións informada, así como para confirmar tendencias e facer un diagnóstico das condicións laborais das persoas traballadoras. A propia OIT sinala que “se o goberno ten a responsabilidade de desempeñar o papel de protector, facilitador e regulador do desenvolvemento económico, necesita datos completos, actualizados e confiables, e institucións de investigación competentes. Do mesmo xeito, as institucións de investigación dentro do sistema de administración do traballo non poden alcanzar as súas metas sen datos estatísticos correctos” (Casale, Shivananthiran. 2011 ) ³ . 

Na recollida dos datos, usualmente distínguense os procedentes de rexistros administrativos e os procedentes de enquisas. 

Neste sentido, os rexistros administrativos ofrecen unha serie de vantaxes á produción estatística, como son: 

• Menor coste que las encuestas, ya que hablamos de datos ya existentes en ficheros, por lo no suponen un encargo adicional a la Administración Pública, mientras que las encuestas implican un gran despliegue de personal y recursos. 
• Actualización permanente, xa que poden extraerse case en tempo real (no caso das altas e baixas á Seguridade Social, por exemplo, existe un rexistro diario dos movementos), mentres que as enquisas requiren de tempo de elaboración para facelas, procesar os resultados e ofrecer as conclusións. 
• Precisión, dado que os datos que recollen son exactos, mentres que as enquisas son a extrapolación dunha mostra representativa a un total, polo que poida que non reflicta exactamente a realidade. 

O uso dos rexistros administrativos con fins estatísticos coouse varias veces na axenda da OIT. Xa en publicou 1997 Estatísticas do traballo baseadas en rexistros administrativos: Pautas para a súa recompilación e presentación, unha guía para o tratamento dos rexistros administrativos como fonte primordial nas estatísticas laborais, dada a infrautilización que se fai dos mesmos nos países nos que a falta de persoal especializado é unha realidade tanxible. 

Más recientemente, en 2022 se acometió en España una modificación de la Ley de la Función Estadística Pública, que da prioridad al uso de los registros administrativos para la elaboración de estadísticas oficiales, en consonancia con la normativa europea. 

Aínda que o rexistro en si mesmo non achega coñecemento, o potencial estatístico que encerra é dunha importancia crucial para tomar acción, sempre cunha avaliación continua da súa pertinencia e consistencia de face a reducir as posibles ineficacias que pode provocar a súa produción. 

Nesta liña, o último Plan Estatístico Nacional (PEN) 2021 - 2024 subscribe precisamente a importancia da intensificación dos rexistros administrativos. O Plan recomenda o establecemento de protocolos de actuación harmonizados para o tratamento estatístico dos ficheiros administrativos, así como a coordinación de actuacións entre departamentos estatísticos e administrativos. Desde o punto de vista da produción estatística, considera “moi desexable” avanzar cara a unha arquitectura de datos comúns a partir de datos procedentes dos rexistros. 

En enero de este mismo año, como es habitual, el BOE publicaba el Programa Anual 2024 del PEN 2021 - 2024 , que fija entre sus líneas estratégicas el establecimiento de una arquitectura de datos estadísticos procedentes de registros administración, con inclusión de identificadores estandarizados. También aboga por el uso de las nuevas tecnologías (comomachine learning) en procesos como la depuración o imputación de datos para mejorar la eficiencia de la producción y la calidad de los datos estadísticos. 

Nas operacións estatísticas producidas na Subdirección Xeral de Estatística e Análise Sociolaboral (SGEAS) do Ministerio de Traballo e Economía Social (MITES), a maior parte procede da explotación de rexistros administrativos, en moitos casos, das autoridades laborais autonómicas. Unha pequena cota, (a Enquisa Anual Laboral -EAL- e a Estatística de Políticas do Mercado de Traballo – LMP-) vén determinada polas enquisas. 

Á marxe do anterior, un importante referente -se non o maior- das enquisas laborais en España é a Enquisa de Poboación Activa (EPA). Publicada trimestralmente, a EPA ofrece información valiosa acerca da situación da persoa (de anos 16 e máis) en vivendas familiares e a súa relación co mercado de traballo. Achega datos sobre emprego, paro e inactividade nunha semana de referencia segundo diferentes variables (sexo, idade, nacionalidade, nivel educativo, horas de traballo, tipo de xornada, método de procura de emprego, duración da mesma…). A EPA é unha operación estatística que conta cun tamaño de mostras de . 160 000 persoas. Os resultados da enquisa se extrapolan á poboación de referencia, do cal se infere que xa existe erro de mostras, inherente ao procedemento. Un erro que ten que ver coa representatividade dos datos e que pode xerar imprecisións na estimación, especialmente, canto maior é o grao de detalle do dato buscado. É dicir, a maior desagregación dos resultados, maior é o erro e menos representativos son os resultados. 

Sen prexuízo de que se trata dun dos principais termómetros para analizar o mercado laboral en España, a formulación do que parte aconsella saber interpretar os seus resultados e facelo cos matices que require. 

Para profundar na diferenza de datos procedentes de rexistros e de enquisas, imos tomar como referencia un exemplo sobre a medición do paro. 

A EPA considera como persoas paradas a todas aquelas de 16 anos ou máis que, segundo os criterios OIT, durante a semana de referencia, atopásense no tres situacións seguintes simultaneamente:

     a)    sen traballo, é dicir, non tiñan un emprego asalariado ou por conta propia;
     b)    dispoñibles para traballar, é dicir, dispoñibles para un emprego como asalariado ou un emprego por conta propia dentro das dúas semanas posteriores á semana de referencia;
     c)    buscando activamente un traballo durante o mes precedente ao domingo da semana de referencia. Este último requisito non se precisa no caso de atopar un emprego ao que se incorporará dentro do tres meses posteriores á semana de referencia.

Con todo, o SEPE considera paro rexistrado ao total de demandas de emprego en alta, rexistradas polos Servizos Públicos de Emprego, existentes o último día de cada mes, excluíndo determinados colectivos que veñen determinados pola Orde Ministerial de de 11 Marzo de (B.O.E. 1985 de / 14 3 / 85 ), como son os demandantes que solicitan outro emprego compatible co que exercen (pluriempleo); os demandantes que, estando ocupados, solicitan un emprego para cambialo polo que teñen (mellor emprego) ou os demandantes que son pensionistas de xubilación, pensionistas por gran invalidez ou invalidez absoluta e demandantes de idade igual ou superior a anos 65 (xubilados), por citar algúns. 

Ambos os exemplos serven para ilustrar que unha mesma variable, como é o desemprego, pode medirse desde a enquisa e tamén desde o rexistro administrativo. De ambos os casos dedúcese un fin estatístico que favorece a comprensión e dimensión dun fenómeno como o paro en España.

No 2020 ano , ano anómalo, a pandemia fixo moi difícil a recollida de datos da enquisa e, con todo, os rexistros administrativos -como os dos servizos públicos de emprego- seguían funcionando de maneira telemática para empresas e traballadores.

Unha metodoloxía clara nas fases do proceso da produción estatística, empezando pola recollida, redunda na credibilidade e a fiabilidade do dato.

Este punto é especialmente importante no sector público. A calidade do dato, avalada pola transparencia e imparcialidade, é unha esixencia permanente na Administración, posto que é o indicador ou a referencia a partir do cal se toman decisións como, por exemplo, pagar a contía dunha prestación, a devolución dunha contía económica en base ao alta ou a baixa na afiliación negóciase con base na información dispoñible, etc.

E, ademais, esa metodoloxía da que falabamos antes debe ser o suficientemente flexible como para adaptarse aos cambios normativos -e mesmo sociais- que rexen o mercado de traballo desde as súas diferentes perspectivas. Nesta liña, e aínda que cada vez sucede máis, deberían poderse adaptar os rexistros administrativos ao fin estatístico.

A cuestión de xénero é un dos factores que progresivamente se ha ido incorporando nas metodoloxías de medición. En primeiro lugar, pola visibilidade que ha de darse a quen supoñen aproximadamente a metade da poboación que, ademais, tradicionalmente é un dos colectivos máis vulnerables para o emprego. En segundo lugar, porque facelo ofrece unha visión moito máis completa sobre a situación do mercado de traballo e das condicións laborais das persoas traballadoras o que permite, en consecuencia, facilitar unha adopción de medidas máis pertinentes. Unha aproximación ao xénero desde a produción e difusión estatística multiplica as vías de análises da situación estudada, permitindo detectar posibles ineficiencias que van máis aló dos datos globais tomados para o conxunto da mostra. Por exemplo, a estatística de Accidentes de Traballo permite saber quen sofre máis os accidentes laborais e a que pode ser debido (normalmente, os postos de traballo con maior risco de sufrilos adoitan estar desempeñados polos homes); ou, a partir dos datos da estatística de paro rexistrado pódese observar como a destrución de emprego adoita afectar máis as mulleres.

Doutra banda, recentemente, REGCON, o Rexistro e Depósito de Convenios Colectivos, Acordos Colectivos de Traballo e Plans de Igualdade acometeu os cambios dispostos na disposición adicional primeira do Real Decreto 901 / 2020 , de de 13 outubro, polo que se regulan os plans de igualdade e o seu rexistro e modifícase o Real Decreto 713 / 2010 , de de 28 maio, sobre rexistro e depósito de convenios e acordos colectivos de traballo. Así, estableceuse a obrigatoriedade de cubrir os datos estatísticos relativos aos plans de igualdade segundo o disposto no Anexo 2 .V “Folla estatística do plan de igualdade”, folla que debe ser cuberta polas comisións negociadoras dos plans de igualdade á sinatura do mesmo ou pola empresa se esta presenta o plan ^{4 .}

REGCON recolle información substancial no marco da negociación colectiva, como a referir# a as variacións salariais medias pactadas e revisadas, xornadas medias pactadas, traballadores ou empresas afectados polos convenios… con diferentes desagregacións (como ámbito funcional, rama de actividade, cláusula de garantía salarial…) a partir dos datos dos convenios colectivos de traballo. Ademais, esta aplicación permite a consulta pública da información relativa aos convenios colectivos por parte de calquera cidadán, de forma adicional aos textos que se publican a través do BOE.

REGCON é un dos rexistros do Ministerio de Traballo e Economía Social. Nace en e, 2010 aínda que nos seus inicios foi moi difícil de implementar polo ambicioso da súa finalidade e a complexidade da súa execución, evolucionou moito e ha ido incorporando melloras no seu funcionamento. Nestes momentos, ademais, se esta acometendo un novo proxecto de mellora de RECGON para adaptar tanto o contido das preguntas que se realizan na Folla Estatística como na actualización da propia aplicación.

Conta con dous partes, a puramente de rexistro, competencia da Dirección Xeral de Traballo; e a parte estatística, a cargo da SGEAS. Neste sentido, é no traballo estatístico onde se depura a información cuberta na Folla Estatística (xornada laboral, variación salarial, cláusulas de garantía salarial…), comparándoa coa incluída nos textos dos convenios, que son rexistrados polas comisións negociadoras. É especialmente exhaustivo, dado que cada día revísanse a man unha media 60 de - 70 convenios ou modificacións dos mesmos. E debe ser moi minucioso, posto que para un mesmo convenio pódense rexistrar ata tres variacións salariais, aínda que de face á estatística utilizarase só unha.

Ademais da información cuantitativa, a Folla Estatística ten variables cualitativas, como “Negócianse asuntos relacionados co teletrabajo?”, “Cal é o sexo menos representado na negociación?”, cuxas principais conclusións se publican dúas veces ao ano. O traballo estatístico que se fai en REGCON é inxente, como vimos. Pero é que a información que se pode extraer de todos estes datos é tremendamente valiosa, os seus datos son moi cobizados dado que practicamente é o guión que serve de base para a negociación colectiva. De novo neste caso mantense a esixencia constante da calidade do dato.

Entre as propostas de mellora, están a posibilidade de cruzar datos e de acometer avances nas validacións estatísticas, de maneira que os esforzos poidan dirixirse a explotar aínda máis a información recollida nas follas estatísticas. Neste sentido, a Intelixencia Artificial (IA) pode ser un tremendo impulsor para facilitar ou automatizar tarefas para, desa maneira, redirixir esforzos cara a unha explotación aínda máis completa. Xa se fixeron algunhas probas piloto facendo uso da IA e os resultados foron realmente positivos. Por tanto, non parece estraño pensar que poida introducirse de maneira máis permanente para favorecer a transformación dixital dunha Administración Pública que mira cara ao futuro.

A diferenza da explotación de datos que se fai de REGCON, que manexa información publicada no BOE, existe outro rexistro no Ministerio que trata información máis sensible pero igualmente imprescindible para o coñecemento e estudo do mundo do traballo.

Trátase de Delt@ (Declaración Electrónica de Traballadores Accidentados), unha aplicación que permite a completa tramitación de partes de accidentes de traballo. Rexistra todos os accidentes de traballo, con baixa e sen baixa, fóra daqueles que se tramitan por Autoridades Laborais con procedemento de notificación propio, como son Cataluña (CoNTA) e País Vasco (IGATT). O proceso iníciase co rexistro do accidente por parte do empresario ou autónomo. A través de Delt@ o empresario/representante de empresa/autónomo envía o Parte de Accidente de Traballo (PAT) á Entidade Xestora ou Colaboradora (EGC), que debe valoralo e, a seguir, á autoridade laboral, que o recepciona e decide se se trata ou non dun accidente laboral. Unha vez declarado como accidente laboral, xa pasa a formar parte da estatística.

Tendo en conta que todos os accidentes de traballo deben ser comunicados, e que Delt@ involucra a diferentes actores con intereses (en ocasións) atopados, a precisión e calidade dos datos cobran unha especial relevancia e os resultados que deveñen da súa explotación estatística constitúen unha radiografía bastante exacta da realidade dos accidentes laborais. A esta exactitude tamén contribúe o feito de que o propio labor estatístico en Delt@ pode advertir un erro no propio rexistro e avise del para a súa emenda. Este é un claro exemplo de que o rexistro serve ao estatística… pero tamén á inversa a través das validacións estatísticas.

Desde o punto de vista informático, para elaborar a estatística que se ofrece puntualmente, crúzanse algúns datos, como os accidentes coas altas e tamén con datos da Tesouraría Xeral da Seguridade Social (TGSS), coa cautela, ademais, de que se traballa con datos anonimizados posto que se trata de información sensible.

Ambos os rexistros han ido mellorando e evolucionando cos anos, pero son un claro exemplo de como a explotación estatística dun rexistro administrativo é un poderoso instrumento ao servizo do coñecemento obxectivo da realidade e a elaboración de políticas públicas.

Tempos novos, desafíos constantes. A irrupción das novas tecnoloxías e o big data dispararon as posibilidades que ofrecen os datos e a complexidade para xestionalos. Así, identificamos algúns dos desafíos máis inmediatos aos que se debe dar resposta desde a estatística. 

Intelixencia Artificial

A Intelixencia Artificial sitúase como unha ferramenta eficaz sobre a que investigar máis a fondo na tarefa de automatizar o que agora debe facerse practicamente a man. Desta maneira, poderíase gañar en eficiencia na depuración de datos, á vez que o tempo requirido por unha persoa pode empregarse en ampliar as opcións a partir das cales ofrecer información estatística máis cualitativa que sirva de base para as negociacións ou a toma de decisións no ámbito laboral. 

No 2020 ano , levou a cabo en SGEAS un proxecto piloto que incluía ferramentas de IA en distintos ámbitos da aplicación REGCON. En concreto, canto á parte estatística, implementouse unha aplicación que automatizaba algúns procesos de validación e depuración, buscando nos textos dos convenios determinada información e comparándoa co que se cubriu na Folla Estatística. O resultado eran unhas listaxes de coincidencias e discrepancias, acompañados das referencias aos textos analizados para facilitar a súa procura, que reducía inmensamente os tempos dedicados a esta tarefa por persoal encargado da depuración. Desta forma, aínda que a validación última corresponde ás persoas e non ás máquinas, simplifícanse as tarefas automáticas para que se poidan aproveitar mellor os recursos humanos e póidanse dedicar a análises de difícil automatización.

Protección de datos

A normativa no que se refire a a protección de datos é clara e taxativa, e protéxese sen ambaxes o que a propia Constitución Española recoñece como un dereito fundamental no seu artigo 18 , así como a normativa europea. Moitas veces, prestamos os nosos datos (ás veces sen darnos conta) a terceiros (cando enchemos os datos para facernos un cartón de puntos dunha empresa, cando nos chaman por teléfono para mellorarnos o servizo de datos do móbil, etc.). Con todo, ocorre que, cando se trata de ofrecelos para algún rexistro, en ocasións existen reticencias á hora de dalos. Nada máis lonxe da realidade. A Administración Pública está a acometer unha actualización constante de protocolos no referente a ciberseguridade e ao tratamento exquisito da información cidadá, especialmente, no que se refire a a anonimización dos datos. Un exemplo neste sentido é o tratamento estatístico que se fai dos accidentes laborais a partir dos datos de Delt@, que permite manter a anonimidad da información rexistrada en todo o proceso estatístico, cuxo único fin é ser un marco fiable de datos. Ninguén mellor que a Administración Pública como custodia dos datos dado que non encerra ningún interese lucrativo, senón o de proporcionar un servizo público de calidade e adaptado ás necesidades do cidadán.

Nova arquitectura na produción estatística

A intensificación do uso dos rexistros como fonte de datos estatística esixe unha adaptación dos mesmos orientada cara a un fin estatístico, unha nova arquitectura. O uso dos rexistros administrativos con fins estatísticos no ámbito do mercado de traballo ofrece posibilidades antes diminuídas por un desenvolvemento informático escaso. Mellorado este extremo, a transición cara a unha adaptación dos rexistros administrativos como fonte de datos posibilita un salto cualitativo cara a un enfoque máis amplo no mundo do traballo, “sen ter que requirir a información directamente aos informantes a través de enquisas específicas, evitándolles así as molestias e inconvenientes que isto comporta xunto coas limitacións de representatividade e a extrapolación de resultados á poboación total” (Ramos, Cánovas, Montañés, Alfaro, Montesó. Venteo de Haro, Parias, Viciana, Molina, Hernández. 2018 ) ⁵ . 

En resumo, a estatística pública vive tempos de cambio. A disrupción tecnolóxica sen precedentes multiplicou as posibilidades que ofrecen os datos e abriu novos campos de análises ao aumentar a capacidade para obter, compartir e tratar a información. Unido a iso, a intensificación no uso dos rexistros administrativos con fins estatísticos promete unha maior precisión da información alixeirando os custos que supoñen as enquisas. 

En moitos foros vén falando do potencial do dato, pero quizais sexa a Administración Pública quen deba ser máis consciente desta premisa, dado que na súa responsabilidade está o deseño e execución de políticas públicas que respondan, sen ambaxes, a un servizo público impecable. O camiño que temos por diante é, sen dúbida, fascinante.