El objetivo de este artículo es desarrollar algunas ideas sobre la todavía reciente regulación laboral y su papel en la evolución del mercado de trabajo en España, especialmente duranta la última década. Partiendo de la importancia que juega el dialogo social en la política laboral, con referencias a distintos países europeos durante el siglo pasado, se contempla el papel jugado en España desde la transición. Se abordan las últimas reformas laborales con mención a los primeros resultados de la más reciente y se analiza el papel de las políticas activas del mercado de trabajo. 

Dado que el objetivo de este artículo es desarrollar algunas ideas sobre la todavía reciente regulación laboral y su papel en la evolución del mercado de trabajo en España, resulta obligado referirse, en primer lugar, al diálogo social como instrumento en su desarrollo. Para bien o para mal -yo creo que claramente para bien- España tiene una amplia experiencia en este ámbito que no siempre ha sido destacada como elemento diferencial cuando comparamos su evolución con la de otras economías europeas.

Resultan habituales las referencias al diálogo social, al concierto tripartito entre los gobiernos y los interlocutores sociales, como un método, un instrumento, para abordar políticas esenciales que afectan a todos en el ámbito laboral, social o económico. Desde esta perspectiva el diálogo social aparece como la extensión al ámbito de la política económica y social de las prácticas de negociación de carácter colectivo habituales en la mayor parte de las economías occidentales desde el final del siglo XIX y comienzos del siglo XX. 

El símbolo histórico de ese proceso de extensión de la negociación colectiva entre empresarios y sindicatos al ámbito de las políticas públicas, con participación determinante de los gobiernos, es Saltajöbaden la localidad sueca en que se alcanzó en 1932 un acuerdo que configuraría el que, con justa razón, se denominaría “modelo suelo” de política laboral, fiscal y social. Un modelo que caracterizaría el desarrollo económico y social de ese país durante el medio siglo posterior al acuerdo.

Por supuesto, otros acuerdos de gran significación económica y social vinieron a dar contenidos variados a unas prácticas que terminaron por configurar una buena parte de lo que hoy denominamos, en mi opinión con un cierto y justificado orgullo, modelo social europeo. 

¿Cómo no citar aquí los Acuerdos de Grenelle de 1968, que dieron expresión y cauce de salida a las convulsiones sociales de mayo de 1968 en Francia o, un año más tarde, el acuerdo que generalizó legalmente la escala móvil en Italia?

Aunque la ausencia de libertades democráticas no permitió que España pudiera incorporar este variado y, en ocasiones, controvertido acervo europeo hasta comienzos de la década de los 80 del pasado siglo, lo cierto es que desde entonces la experiencia española en el ámbito de la concertación social -como entonces se la denominaba- y el diálogo tripartito en el ámbito sociolaboral ha sido muy intensa. 

Hasta tal punto ha sido así que en no poca medida es posible hablar de “modelo español” en cuanto al protagonismo que el dialogo tripartito ha adquirido en el desarrollo de la política social y laboral en España durante la cuatro últimas décadas.

De una u otra forma, con diversos procedimientos y resultados, el diálogo social fue clave en el proceso de estabilización económica y social durante la primera década democrática. Aunque los Pactos de la Moncloa no son un ejemplo reseñable en nuestro ámbito -porque no tuvieron naturaleza tripartita-, a ellos le sucedieron todo un conjunto de acuerdos, el ABI de carácter bipartito pero que dio lugar al Estatuto de los Trabajadores, el Acuerdo Nacional sobre el Empleo, el Acuerdo Económico y Social (vigente hasta 1986 y que, entre otras cosas, vino a configurar el modelo de protección a los desempleados que, en lo esencial, todavía hoy existe) y los acuerdos sectoriales para el tratamiento laboral y social del proceso de reconversión en los grandes sectores de la industria naval, siderúrgica integral y del acero común, electrodomésticos, componentes electrónicos, etc., que pusieron sólidos cimientos al diálogo en el ámbito de las políticas sociales y laborales.

Tras un relativamente largo periodo de cierto silencio, en la década siguiente el diálogo en materia laboral volvió a adquirir un importante grado de protagonismo durante la primera de las dos legislaturas de gobierno del Partido Popular. El periodo 1996-2000 alumbró una etapa de dialogo intenso y fructífero que dio pie a reformas importantes en el ámbito de la política de salud laboral, pensiones y en el marco de la contratación laboral en España (con la desaparición final del contrato temporal de fomento del empleo) destinadas a atajar la fenomenal expansión de la contratación temporal acaecida durante la década anterior, aunque, todo hay que decirlo, con resultados inferiores a los esperados.

He realizado este breve recorrido histórico para trata de situar en el contexto temporal lo que en mi opinión ha sido, en diversas etapas y con distintos resultados, una de las características definitorias de nuestra forma de abordar la regulación laboral en España. 

Porque el objetivo -no el instrumento- es hablar, el fin es dialogar. Desde la seguridad, avalada por los hechos, de que hablar y dialogar es el mejor camino para terminar haciendo buenas políticas. En materia laboral es mejor huir de esa suerte de reformismo ilustrado alimentado de propuestas diseñadas en el laboratorio. Porque la mejor reforma, aun la alejada de las pretensiones iniciales de los gobiernos, es la que se acuerda, la que es fruto de la deliberación y el contraste de ideas e intereses. La que, al huir de los términos “nosotros” y “ellos”, termina encontrando una solución que suele ser superior a la construida analíticamente.
 

El ejemplo más emblemático de una forma de actuar que se opone frontalmente a esta visión del diálogo como fin y, a la vez instrumento de la política pública, fue precisamente la reforma laboral de 2012 aprobada mediante Decreto Ley apenas unas semanas después de la toma de posesión del nuevo gobierno.

Pero, además, el carácter impositivo y unilateral de aquella legislación se plasmó también en áreas claves de la política social como son la reforma del sistema de actualización de las pensiones, o las reducciones y recortes en la protección por desempleo y el sistema de atención a la dependencia o la política fiscal, a través de una visión restrictiva -hoy afortunadamente superada en España y en Europa- contenida en la Ley de Estabilidad Presupuestaria aprobada en 2012. 

Hasta entonces, ningún gobierno democrático anterior había abordado reformas de tanta trascendencia sin apelación alguna al diálogo social o a la negociación política.

Desde esta perspectiva, lo importante en la reforma laboral aprobada hace algo más de 18 meses no es cuanto permanece de la reforma laboral de 2012 y cuanto resultó transformado. Desde el momento en que el Gobierno abrió la posibilidad de someter al diálogo social su agenda laboral estaba anunciando en realidad su voluntad de diseñar un nuevo marco fruto del acuerdo en el que era evidente que podrían permanecer algunas de las materias que configuraron la reforma de 2012. Sin embargo, la diferencia es que en esta ocasión el resultado es fruto del acuerdo, y ese resultado resuelve una situación que en 2012 había alterado profundamente el equilibrio en las relaciones laborales. 

No debe olvidarse que la ruptura del equilibrio introducida en 2012 a través aspectos como la superioridad del convenio de empresa sobre el sectorial, la supresión de la ultraactividad de los convenios colectivos o la posibilidad de modificación unilateral de las condiciones de trabajo por las empresas, produjo una intensa devaluación salarial y la expansión de fenómenos como la pobreza laboral. 

Entre 2012 y 2017 el poder adquisitivo de los salarios se redujo en alrededor del 10% y lo peor es que el deterioro salarial afectó de forma mucho más fuerte precisamente a los salarios más bajos. Ese fue uno de los principales detonantes de la necesidad de recuperar un nivel salarial más justo a través de la revalorización intensa del SMI iniciada en 2017, todavía bajo el gobierno del PP tras un acuerdo con el entonces principal partido de la oposición, el PSOE, y continuada con más intensidad por el nuevo gobierno desde 2018. El nuevo marco diseñado en la reforma convalidada por el Parlamento a comienzos de 2022 permite que el convenio de empresa pueda modificar aspectos vinculados a la capacidad de adaptación y flexibilidad de las empresas, pero, este es un aspecto clave, impide que esa adaptación se logre a través del deterioro de las condiciones salariales o el aumento de la duración de la jornada al margen de lo establecido en los convenios de sector.

Por supuesto, aunque los aspectos vinculados al reequilibrio de la negociación colectiva son muy importantes, la reforma de 2021 introduce mejoras de calado en la regulación de las contratas y subcontratas dificultando que su utilización por las empresas se convierta en un ineficiente instrumento para reducir y empeorar las condiciones de trabajo. Adicionalmente, una nueva regulación más exigente de la contratación temporal, manteniendo la posibilidad de uso justificado en las empresas y una restricción mucho más profunda de su uso en la administración pública debe ayudar a superar una de las peores disfunciones del mercado de trabajo español que sigue manteniendo las tasas más altas de temporalidad entre los países miembros de la UE.

Junto a ello, una nueva regulación de los ERTE para convertirlos en instrumentos permanentes de adaptación de empresas y sectores sometidos a crisis coyunturales podrá permitir, como ya ocurre en otros países europeos (Alemania es aquí el ejemplo más reseñable), que la apelación a los ajustes de plantilla mediante despidos no sea el mecanismo más utilizado incurriendo en costes de rotación y de protección por desempleo mucho más altos que los que costará el nuevo mecanismo RED para la flexibilidad y la estabilización del empleo creado por la reforma.

Si los ERTE apenas hubieran sido utilizados como en anteriores crisis, puede que el ajuste de plantillas no hubiera afectado a los casi 4 millones de trabajadores que lo hicieron en marzo, abril y mayo de 2020, pero es seguro que la destrucción de empleo habría superado en varias veces los más de 700.000 empleos perdidos en ese mismo periodo —medidos en términos de afiliación a la Seguridad Social—.

Frente a lo que inicialmente podría pensarse, y en ocasiones se defiende desde algunos ámbitos, la expansión de la política de protección por desempleo a través de los ERTE no supone hacer crecer discrecionalmente el gasto en esta materia hasta niveles que una economía como la española no pueda permitirse. 

En términos de PIB lo gastado en 2010 y lo que se ha gastado, por ejemplo, en 2020 será muy similar, un 3,3% del PIB. La diferencia es que en 2010 apenas hubo beneficiarios incluidos en ERTE. Dicho de otro modo, aun con los millones de trabajadores afectados por ERTE, el gasto en desempleo durante la crisis del COVID no ha sido muy distinto en relación con el PIB que el desembolsado en los peores años de la pasada crisis financiera. Y lo que es mejor, el comportamiento del empleo y el desempleo está permitiendo volver a la situación previa a la crisis financiera con un nivel de excedente entre ingresos por cotizaciones y gasto en prestaciones que será creciente durante los próximos años.

Pero lo más importante es que con el mecanismo RED establecido en la reforma laboral, los ERTE han pasado a formar parte del instrumental habitual de las políticas activas, añadiéndoles además un ámbito de reciclaje y formación profesional cuando resulte necesario, en lugar de constituir como hasta ahora una variante, escasamente utilizada, de las políticas de protección de los desempleados.
 

Por supuesto, las políticas activas de empleo pertenecen al ámbito de las políticas laborales que deberían estar en el primer lugar de las prioridades. El impulso de las políticas de activación forma parte de las grandes prioridades establecidas por el gobierno en el Plan de Recuperación remitido a las autoridades europeas, además, el Parlamento aprobó recientemente una nueva Ley de Empleo que supone algún avance importante en la materia.

Al respecto, resulta conveniente subrayar que no creo que un simple traspaso de competencias desde el ámbito laboral al educativo, como el abordado con anterioridad a la aprobación de la Ley de Empleo pueda arreglar por sí mismo ni siquiera una mínima parte de los retos pendientes. 

Que la formación para el empleo debe formar parte de un solo modelo en el que también debe integrarse la formación profesional reglada de carácter educativo, es algo que nadie a estas alturas discute. Pero el lugar de la formación para el empleo es la empresa y sus necesidades cuando se trata de formación continua de los trabajadores ocupados. Por las mismas razones, creo que la formación de los desempleados debe descansar en la gestión de los servicios públicos de empleo con una vinculación estrecha en los instrumentos de orientación y reciclaje laboral.

Como hace ya varias décadas puso de manifiesto Gösta Rehn, uno de los grandes impulsores de las modernas políticas de activación para el empleo, creo que “el lugar que debe ocupar la política de formación para el empleo no solo debe estar cerca, sino formar parte esencial del territorio que hoy ocupan la política laboral y la política activa de empleo”.

Llegados a este punto, merece la pena realizar algunos comentarios generales sobre los instrumentos adicionales a la formación profesional para el empleo dentro del conjunto de las políticas activas. 

Empezaré diciendo algo que puede parecer obvio pero que, a la luz de nuestra experiencia, no lo es tanto. No hay ningún ejemplo de buena política activa de empleo en el ámbito de las economías más avanzadas que no descanse en la búsqueda permanente y la preservación de la existencia de buenos servicios públicos de empleo.

Quiero subrayar especialmente esta idea inicial porque soy de los que piensan que uno de los principales errores en que la política activa de empleo ha incurrido a lo largo de las cuatro últimas décadas, ha sido dedicar demasiado tiempo, demasiados debates y deliberaciones y un ingente volumen de recursos a la política de estímulos al empleo, a costa de mantener un exiguo y poco eficaz servicio público en el desempeño de labores que son absolutamente esenciales en cualquier política de activación laboral: poca capacidad de clasificación y conocimiento de los perfiles de los desempleados, escasa dimensión de los servicios de orientación, débil dotación de recursos humanos en el servicio público de empleo, un casi inexistente conocimiento directo de las vacantes de empleo en las empresas y, consiguientemente un sistema de intermediación y colocación que, todavía hoy, es seguramente el más débil de la Unión Europea.

Somos el país europeo que más ha gastado durante lo que va de siglo en incentivos a la creación de empleo, pero en cambio ocupamos los últimos lugares en creación directa de empleo y en servicios de orientación y de intermediación. En cuanto al volumen de efectivos empleados en las oficinas públicas en relación con el volumen de desempleados, hace décadas que ocupamos, como es bien sabido, el último lugar de la OCDE.

En cierta medida hasta el momento nuestro modelo no tiene apenas un perfil que pueda calificarse en un lugar concreto por sus características de mayor o menor intervencionismo público en el funcionamiento del mercado. Lo que sabemos bien, es que nuestros servicios públicos son muy débiles y en buena medida no tienen una orientación definida. 

Sirva como ejemplo de esta evidente ausencia de definición estratégica, el hecho de que no hayamos querido dar entrada adecuada y decidida a la colaboración privada en los servicios de intermediación y colocación, pero en cambio hayamos liberalizado la comunicación de vacantes por parte de las empresas.

Alemania, con un modelo muy avanzado en términos de liberalización y reducido intervencionismo público mantiene, en mi opinión de forma acertada, la comunicación obligatoria de vacantes por parte de las empresas al Instituto Federal del Trabajo. De esa forma el servicio público de empleo alemán ve facilitado su papel de agente esencial en la intermediación laboral manteniendo tasas superiores al 20%, una tasa que es nada menos que 10 veces superior a la española.

Estoy seguro de que estas reflexiones han influido en el hecho de que, por primera vez en mucho tiempo, la Ley de Empleo haya incluido la comunicación de vacantes por parte de las empresas a los Servicios Públicos de Empleo como un elemento importante en la nueva regulación aprobada.

En mi opinión hay que gastar mucho menos en incentivos al empleo, algo que hace tiempo pusieron de manifiesto las mejores evaluaciones de la política de bonificaciones e incentivos al empleo y ha vuelto a ser ratificado en el ejercicio de revisión del gasto realizado por la AIREF para los incentivos a la contratación.

Desde esta perspectiva creo que, en lugar de desarrollar una política de estímulos al empleo, muy cuestionada en cuanto a su eficacia y eficiencia, sería mejor centrarse en desarrollar las capacidades e instrumentos de los servicios públicos de empleo autonómicos. 

Gastar más en los servicios de orientación laboral, en nuevas herramientas de perfilado y digitalización de los servicios, una relación más estrecha con las empresas en la comunicación de vacantes al servicio público, que no debe contemplarse como una inconveniente rigidez sino como un elemento esencial en el conocimiento de las necesidades empresariales y su conciliación con las capacidades de los demandantes de empleo. Y junto a ello, una red de centros de formación profesional para el empleo que utilice la trama pública de centros en conexión con el conjunto de la red de centros privados. 

El Plan de Recuperación habla de una “reforma profunda de las políticas activas de empleo” con “nuevos instrumentos para la integración y activación de los trabajadores”, y junto a ellos “incorporando de manera permanente la evaluación de las estrategias”. Todo esto es importante, sin duda, y ha sido razonablemente abordado en la nueva Ley de Empleo, pero creo que el mejor destino que le podemos dar a los Fondos europeos articulados para afrontar las consecuencias de la crisis en el ámbito laboral es el de impulsar, por fin, unos servicios públicos de empleo a la altura de lo que necesita una de las grandes economías europeas.
 

Para terminar, resulta conveniente realizar algunos comentarios algunos comentarios sobre los resultados de la reforma laboral al cabo de algo más de año y medio de aplicación.

Sin duda, el factor más favorable está siendo la reducción muy significativa en la tasa de temporalidad. Como es sabido la reforma incorporaba algunas importantes medidas dirigidas a acotar el nivel de temporalidad, tradicionalmente alto en nuestro mercado de trabajo:

• Eliminaba el contrato de obra y servicio afectado por una jurisprudencia que insistía en la desvinculación de las empresas que realizaban su actividad a través de contratas con el uso casi exclusivo y sin apenas restricciones del contrato de obra y servicio.
• Restringía la duración del antiguo contrato eventual por circunstancias de producción.
• Incrementaba las posibilidades de uso del contrato fijo discontinuo canalizando hacia nuevas formas contractuales más flexibles una buena parte de la contratación temporal.
• Restringía el período de tiempo máximo en el encadenamiento sucesivo de contratos temporales.

Aunque durante los últimos meses una gran parte del debate se ha centrado en el impacto que la expansión del contrato fijo discontinuo ha podido tener en el cómputo del paro registrado, lo cierto es que se trata de un asunto de importancia muy limitada que no debe ocultar los importantes efectos que la reforma está teniendo sobre la reducción de la tasa temporalidad en el empleo.

Comparado con el nivel que presentaba hace apenas dos años la tasa de temporalidad ha caído en casi nueve puntos porcentuales. Y su nivel actual, el 17,3% se ha reducido hasta la mitad del pico máximo que la tasa de temporalidad registró en España durante los primeros años del presente siglo (casi el 35%). 

Es cierto que la reforma de 2006 contribuyó también a un descenso significativo del nivel de temporalidad en el empleo, pero hacía ya mucho tiempo que permanecía estancada en el entorno del 25%.

De continuar unos años la tendencia registrada en 2022 y el comienzo de 2023 la tasa de temporalidad podría situarse pronto en niveles del 13% ya muy similares a los que se registran en buena parte de las economías europeas más avanzadas, un nivel que podría ser muy inferior si la políticas de recursos humanos en las Administraciones Públicas lograran reducir drásticamente los niveles de temporalidad registrados en el sector público (31,1 %) que duplican largamente las tasas de temporalidad del sector privado (13,9%).

No es necesario insistir en que se trata de resultados muy apreciables que avalan la visión defendida en esta exposición respecto a la superioridad clara de las reformas pactadas frente a las abordadas sin respaldo en el ámbito de las empresas y los trabajadores. En apenas año y medio el volumen de asalariados con contratos indefinidos (tanto los ordinarios como los fijos discontinuos) ha crecido en casi 2 millones mientras que el stock de asalariados con contrato temporal se ha reducido en más de 1,5 millones.

Pero, sobre todo, quizás lo más importante es que estos cambios en el nivel de temporalidad -y seguramente también el terreno de la rotación laboral- se están produciendo sin que se reduzca el grado de elasticidad empleo-producto en nuestra economía. Salvo en el periodo excepcional de la crisis originada por la pandemia, el empleo sigue creciendo a ritmos que superan el crecimiento del PIB, aunque todavía su traslación, en el ámbito estadístico, al volumen de horas de trabajo efectuadas es más limitada. En cualquier caso, los datos de afiliación y recaudación por cotizaciones sociales avalan la idea de que no se trata solo de un efecto estadístico. La afiliación sigue creciendo a tasas cercanas al 2% con un nivel de recaudación que el pasado año alcanzó el 8%.

Aunque la evolución macroeconómica más reciente, en el marco de la nueva orientación de las políticas monetarias adoptada por los principales bancos centrales permite anticipar un escenario de moderación en el ritmo de crecimiento alcanzado en los últimos trimestres, a medio plazo es razonable esperar que el mercado de trabajo español experimente durante la próxima década -en ausencia de nuevas convulsiones imposibles hoy de prever- un periodo de progresiva expansión del empleo y de alta reducción de nuestra tasa de paro ayudada por factores demográficos que hace tiempo son visibles. Las empresas en importantes sectores comienzan ya a registrar tensiones en cuanto a dificultades crecientes en la cobertura de vacantes que probablemente se agudizarán en el futuro. Serán nuevas realidades que la política laboral debe ya afrontar. Mi diagnóstico es que la regulación laboral seguirá teniendo un papel esencial en el proceso de adaptación y que ese papel se desempeñará mejor en un contexto de estabilidad y de preferencia permanente por el diálogo social.