Este artículo analiza la política de empleo desde 2018 hasta principios de 2023. La mejora del clima para el diálogo social ha facilitado la reforma del mercado de trabajo, que ha abierto una tendencia hacia una mejor calidad del empleo, el retorno del principio de causalidad para la contratación temporal, la mejora del salario mínimo y de la protección del empleo durante la pandemia del Covid-19. Asimismo, se evalúan las políticas activas de empleo prestando atención al papel de la formación. 

Palabras clave: diálogo social - políticas de empleo – calidad del empleo  

This article analyses employment policy from 2018 to early 2023. The improvement of the climate for Social Dialogue has facilitated the labour market reform, which has opened a trend towards a better job quality, the return of the causality principle for temporary hiring, the improvement of the minimum wage and of employment protection during the Covid-19 pandemic. Active employment policies are also evaluated, paying attention to the role of training.

En la literatura especializada existe un amplio debate sobre qué espacio merecen las políticas de empleo, cuáles son sus posibilidades de obtener los resultados perseguidos y sus límites. La cuestión de base es que lo que se suele denominar mercado de trabajo está condicionado, por una parte, por la situación personal, familiar, educativa, etc. de la oferta de trabajo, y por otra, por la decisión empresarial de contratar y en qué condiciones hacerlo. Es evidente que los procesos migratorios, el sistema educativo-formativo, la coyuntura económica, el sistema financiero, la globalización, las innovaciones tecnológicas, las políticas económicas y sociales, en toda su amplitud, son aspectos que intervienen en los resultados del mercado laboral, y que, por tanto, interfieren en las políticas de empleo.

Hoy resulta interesante constatar como las políticas de empleo han ganado protagonismo en los últimos años. Su importancia ha ido variando en función no solo de los problemas asociados al empleo, sino también por la orientación política de los gobiernos de turno. La Organización Internacional del Trabajo (OIT) ha acordado diversas Recomendaciones para priorizar la lucha contra el desempleo y la discriminación en el acceso al empleo, la promoción de la formación y el requerimiento de condiciones de trabajo dignas. Estos objetivos también los impulsa la Comisión Europea, que dio un giro en sus orientaciones en el año 2010 cuando aprobó “La Estrategia Europa 2020”. Aunque dichos objetivos quedaron en mera retórica, el aspecto relevante es que a raíz de la Estrategia Europea 2020 se introdujo la metodología del Semestre Europeo, para coordinar diversas áreas, entre ellas por primera vez las políticas de empleo de los estados miembro.

En España, la Ley 3/2023, de 28 de febrero, de Empleo, diferencia entre las políticas activas y las pasivas o de protección frente al desempleo. El artículo 2 define las políticas activas de empleo como “el conjunto de decisiones, medidas, servicios y programas orientados a la contribución a la mejora de la empleabilidad y reducción del desempleo, al pleno desarrollo del derecho al empleo digno, estable y de calidad, a la generación de trabajo decente y a la consecución del objetivo de pleno empleo, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 35 y 40 de la Constitución y en el marco de la estrategia coordinada para el empleo de la Unión Europea”. 

En su artículo 31 añade que conforman estas políticas “el conjunto de servicios y programas de orientación, intermediación, empleo, formación en el trabajo y asesoramiento para el autoempleo y el emprendimiento dirigidas a impulsar la creación de empleo y a mejorar las posibilidades de acceso a un empleo digno, por cuenta ajena o propia, de las personas demandantes de los servicios de empleo, al mantenimiento y mejora de su empleabilidad y al fomento del espíritu empresarial y de la economía social”. 

La  misma Ley 3/2023 establece diversos objetivos de la política de empleo, entre los cuales destacan: favorecer la generación de mercados de trabajo inclusivos que garanticen la igualdad de oportunidades y la no discriminación en el acceso al empleo; la creación de empleos de calidad y estables; la ampliación y mejora de las cualificaciones, empleabilidad de personas desempleadas y ocupadas; la implementación de servicios de intermediación eficientes orientados a la prospección y captación de ofertas de trabajo y su redirección a las personas candidatas más idóneas;  el acompañamiento individualizado, en su caso en colaboración con los servicios sociales, sanitarios y educativos, en los procesos de inserción laboral y de transición entre formación y empleo o entre empleos; el mantenimiento de un nivel de vida digno durante el proceso de búsqueda de ocupación y la anticipación a las necesidades  de empleo mediante la programación de actuaciones a medio y largo plazo.

La Ley 3/2023 también establece que los servicios y programas de las políticas activas de empleo se diseñarán y llevarán a cabo por la nueva Agencia Española de Empleo -en la que ha de transformarse el Servicio Público de Empleo Estatal (SEPE)- y por los servicios de empleo de las Comunidades Autónomas (CCAA) en el ámbito de sus competencias. Finalmente, la Ley 3/2023 de Empleo se remite al documento “España 2050. Fundamentos y propuestas para una Estrategia Nacional de Largo Plazo”, que considera un aspecto importante actualizar y reforzar las políticas activas de empleo para adaptar el mercado de trabajo a las nuevas realidades sociales, económicas y tecnológicas; así como crear un sistema de evaluación y monitorización de las políticas activas a partir de la información sobre los resultados de inserción laboral y la calidad del empleo conseguido.

El objetivo de este artículo es hacer un balance de las políticas de empleo desde 2018 hasta 2023. En este terreno, el diálogo social ha sido importante para explicar los cambios del mercado de trabajo; lo cual contrasta con la etapa política anterior, del gobierno conservador, en la que dicho diálogo revistió mucha menor relevancia. Por tanto, puede decirse que en estos últimos años el diálogo social retorna a la institucionalidad, lo que ha facilitado abordar una serie de problemas estructurales y coyunturales, entre los cuales destacan las medidas frente a la pandemia del Covid-2019, la reforma laboral que incluye la de la contratación temporal, la actualización del Salario Mínimo Interprofesional (SMI), sin el acuerdo de las organizaciones empresariales, el Ingreso Mínimo Vital e, incluso, el acuerdo bipartito entre CEOE-CEPYME y las centrales sindicales CCOO-UGT, el V Acuerdo para el Empleo y la Negociación Colectiva (V AENC), con vigencia de 2023 a 2025). Recordemos que el IV ANC se firmó en el año 2018 con vigencia hasta 2020.

El artículo se divide en tres partes. En la primera parte hacemos un balance sucinto de acciones que inciden muy significativamente sobre el empleo, la reforma laboral y el SMI. La segunda parte hace un repaso de las políticas activas de empleo, focalizando la atención en el papel de la formación. Y, en la tercera parte prestamos atención a las políticas pasivas como son la protección por desempleo y la prestación de subsidios.
 

Uno de los logros más importantes de este periodo 2018-23 ha sido la reforma del contrato temporal alcanzado mediante el diálogo social entre Gobierno, CCOO-UGT y CEOE-CEPYME. En esta línea, la reforma laboral regulada en el RDL 32/2021 de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reforma laboral, la garantía de la estabilidad en el empleo y la transformación del mercado de trabajo¹ , convalidado el 3 de febrero de 2022, comienza ya marcando una nueva tendencia en la mejora gradual de la calidad del empleo. Finalidad que también recoge la Ley 3/2023 de Empleo. En pocas palabras, el fruto del diálogo social ha sido abordar un problema estructural del mercado de trabajo, apostando por reducir la muy alta tasa de temporalidad del empleo, que en los años precedentes había comportado una fuerte precarización del empleo, incluso en el sector público (Malo 2023). 

La reducción del empleo temporal parece abrir una tendencia hacia una mayor estabilización del empleo y la limitación del uso abusivo e injustificado de la mencionada figura contractual. En la exposición de motivos que justifican la reforma laboral se hace un diagnóstico del efecto perverso que tenía la contratación temporal. Entre ellos destacan: 1º) La aceleración de la destrucción de empleo a la menor señal de crisis, simplemente se dejaba de renovar contratos temporales. 2º) La temporalidad implicaba una enorme presión sobre los salarios, actuando como un mecanismo de devaluación salarial. 3º) Actuaba como freno a la mejora de la productividad y la competitividad empresarial, suponiendo una salida acomodaticia para muchas empresas. 4º) Generaba un modelo de relaciones laborales desigual e injusto que recaía en determinados grupos de edad y en las mujeres. Y 5º) comportaba una alta rotación entre situaciones de empleo y de desempleo.  

La temporalidad ha representado durante cuatro décadas nada menos que del orden del 90% de los contratos registrados, lo que mostraba la enorme rotación y encadenamiento de contratos. Ahora tras la reforma representan el 54% (Pérez y Lago 2023). El gráfico 1 nos muestra el cambio de tendencia con respecto a la contratación laboral a raíz de la reforma de finales de 2021.
 

En el gráfico 2 se pone de relieve la tendencia a la reducción de la contratación temporal en relación con los años anteriores, aunque todavía España está por encima de la media UE-27.

En resumidas cuentas, la reforma de la contratación laboral se acompaña con más y mejores empleos: 

(1) Más empleo: según la EPA el empleo ha aumentado en un 1,8% del primer trimestre de 2022 al mismo trimestre de 2023; también los ocupados registrados en la Seguridad Social (SS): éstos fueron 18,5 millones en diciembre de 2018, 19,8 en diciembre de 1021 y en mayo de 2023 20,8 millones. Además, la tasa de paro según la EPA en el último trimestre de 2018 era del 14,5% y se redujo en el mismo trimestre de 2022 al 12,5% (véase gráfico 3); aunque sigue siendo un problema la alta tasa de desempleo juvenil. 
 

(2) Mejores empleos: se ha reducido la temporalidad y han aumentado los contratos indefinidos. La reforma laboral ha recuperado el principio de causalidad y la idea del contrato indefinido como regla general. Igualmente modifica la figura del contrato de fijo discontinuo, mejorando sus derechos (Pérez y Lago 2023). Se ha eliminado el contrato de obra y limitado a dos modalidades la contratación de duración determinada, con lo cual se quiere poner fin al encadenamiento de contratos temporales. La Ley prevé sanciones administrativas por el uso inadecuado de la contratación temporal, así como el aumento de las cotizaciones sociales para aquellos contratos de muy corta duración (Malo 2023). Además, la reforma laboral prioriza los convenios sectoriales sobre los de empresa, invirtiendo las prioridades anteriores. Este es un elemento de gran importancia para mejorar las condiciones salariales y de trabajo en empresas donde la capacidad de acción colectiva de los trabajadores es escasa.

Por otro lado, no hay que olvidar las enormes dificultades del contexto, especialmente la pandemia del Covid-19, con terribles efectos para la gestión económica y del empleo: el PIB retrocedió un -8,2% en 2020 mientras el empleo un 3,1%, según el INE. Quizás el duro contexto de la pandemia ayude a entender el porqué de la reactivación del dialogo social.

1.1. Salario Mínimo Interprofesional

El SMI es una referencia para muchos convenios colectivos de sectores de bajos salarios. El SMI ha sido también tratado en el diálogo social. en2018 y 2020, con acuerdo tripartito, los demás años sin los empresarios. Su aumento ha sido un elemento destacado de las políticas gubernamentales que inciden sobre el empleo y ha contado con el respaldo de la Directiva Europea de 2022 (Directiva (UE) 2022/2041 del Parlamento Europeo y del Consejo de 19 de octubre de 2022 sobre unos salarios mínimos adecuados en la Unión Europea). Esta Directiva marca un cambio de paradigma en la orientación de la política de gobernanza de la UE. Representa un giro con respecto a la ortodoxia liberal, por el cual el incremento de los salarios ha dejado de verse como un obstáculo para el crecimiento económico y para la creación de empleo, y, por el contrario, se ha pasado a entender como uno de los prerrequisitos institucionales para un desarrollo económico sostenible e inclusivo. Ello concuerda con el espíritu de la Ley 3/2023 de Empleo que persigue la calidad del empleo y la dignificación de las condiciones de trabajo.

Hoy la política europea favorable al establecimiento y al aumento del salario mínimo introduce un principio de equidad, que, junto con los mecanismos de coordinación de la negociación colectiva, se pretende contribuyan a reducir la dispersión salarial y la brecha de género en los salarios. En otras palabras, después de años de políticas neoliberales de flexibilización de los salarios, del empleo y debilitamiento de la negociación colectiva, ahora parece redescubrirse que la mejora del SMI²  y una amplia cobertura de la negociación colectiva son necesarios para salir de la crisis, controlar los precios y los salarios³ .  

La misma directiva considera también la importancia que tiene la coordinación sectorial de la negociación colectiva. Cabe recordar que hasta hace poco la Comisión Europea daba prioridad a descentralizar la negociación colectiva a nivel de empresas para adecuar el comportamiento de los salarios a sus condiciones concretas de productividad (Countouris et al. 2023). Después de décadas marcadas por la descentralización de la negociación colectiva, se ha visto que su resultado ha sido una fuerte dispersión salarial con un aumento de las desigualdades en los ingresos de los trabajadores (Palacio y Simón 2002). Por tanto, ahora se espera que la coordinación de la negociación colectiva reintroduzca la capacidad de coordinación en el comportamiento de los salarios y contribuya a su gobernabilidad ante la inflación.

La inflación desatada en los últimos años ha puesto de relieve que, a pesar del aumento de los salarios, éste ha sido insuficiente para hacer frente al incremento del coste de la vida. Los trabajadores han perdido poder adquisitivo con la inflación. Esa pérdida de poder adquisitivo dota de especial importancia al aumento del salario mínimo interprofesional: en 2018 fue de 735,9 euros (Gobierno Rajoy); en 2019 900 euros; en 2020 950 euros; en 2021 965 euros; en 2022 alcanzó los 1.000 euros y en 2023 ha llegado a 1080⁴ . Es decir, entre 2018 y 2023 ha aumentado un 46,8%, lo que se explica por la orientación redistributiva de la política gubernamental, también para recuperar poder adquisitivo por la espiral inflacionista a partir de la guerra de Ucrania. Las reticencias al aumento del SMI porque supuestamente amenazaba al empleo se han ido diluyendo. La evidencia ha mostrado un aumento importante del empleo.

Como indicábamos en la Introducción, la Ley 3/23 de Empleo, dedica atención a las políticas activas, definiéndolas como el conjunto de acciones dirigidas a mejorar las posibilidades de acceso al empleo, por cuenta propia o ajena, de las personas desempleadas; así como las dirigidas al mantenimiento del empleo y la promoción profesional de las ocupadas. En otras palabras, su objetivo es la inserción laboral de las personas desempleadas y mejorar las capacidades de las ya ocupadas para favorecer su mantenimiento en el empleo. En este sentido, las acciones contempladas como políticas activas pueden desagregarse en: 

1. Orientación, intermediación y colocación. Estas medidas, que se pretenden personalizadas, presentan en España graves deficiencias; especialmente las de intermediación y colocación, ya que las contrataciones desde los servicios de empleo son una ínfima proporción (siempre menor del 10%) de las que se realizan. La escasez de los recursos humanos de los servicios de empleo dificulta la interacción entre oferta y demanda de trabajo (Martín Artiles et al. 2021; Lope 2018).
2. Promoción y creación de empleo. Se incluyen aquí las acciones dirigidas a potenciar el autoempleo, los planes locales de empleo y los incentivos a la contratación. Durante largos años, los incentivos ofrecidos a las empresas para contratar han sido la política activa con más recursos, pese a que -como coinciden los expertos- poco sirven a la creación de empleo actuando, más bien como un elemento de sustitución al elegir la empresa a quien contratar.
3. Formación. Existen acciones formativas para personas desempleadas (formación ocupacional) y para ocupadas. En la formación para ocupadas cabe distinguir entre la formación continua (también denominada de demanda) proporcionada desde las empresas y la formación de oferta,

Esta última se desarrolla básicamente desde las CCAA y se dirige prioritariamente a ocupados/as, aunque también pueden seguir sus acciones personas en paro.
En el período 2018-2023 que contemplamos la dotación presupuestaria para políticas activas ha ido incrementándose. En 2017 (último ejercicio bajo el Gobierno del PP) se presupuestaron 5.488 millones de euros. Desde entonces, la evolución en millones de euros ha sido como se indica en el siguiente gráfico 4.
 

Salvo en 2020, el año más afectado por la pandemia del Covid-19, los aumentos han sido permanentes. Pero una mirada más larga en el tiempo no permite ser complaciente. Durante los años 2007-2010, en ciernes y ya en plena crisis financiera, los presupuestos para políticas activas oscilaron entre los 7.700 y 7.900 millones de euros. Más tarde, con un gobierno conservador, los recursos se redujeron dramáticamente: hasta los 3.804 millones de euros en 2013 y 4.104 millones en 2014. Desde entonces han aumentado progresivamente. Pese a ello, los recursos destinados a políticas activas hoy son inferiores a los de hace 15 años. Este es un aspecto que parece indicar que los cambios que tienden a dignificar y mejorar los empleos no tienen un seguimiento en la mejora de las acciones de las políticas activas.

De hecho, entre 2018-2023 no se aprecian transformaciones significativas en los criterios que guían -desde la Ley 30/2015- las actuaciones de las políticas activas de empleo. Tales criterios se recogen en los Planes Anuales de Empleo; el último de los cuales, el de 2022, se vincula con el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia apostando por un mercado de trabajo dinámico, resiliente e inclusivo. 

En España, las políticas activas deben atender las notorias diferencias existentes entre CCAA en términos de estructura del mercado de trabajo, temporalidad, presencia de colectivos desfavorecidos a los que facilitar el acceso al empleo y conexión entre oferta y demanda de trabajo, entre otros. De ahí que las políticas activas se articulen a distintos niveles: nacional, de CCAA y a nivel local (Cueto 2021) para atender a las especificidades territoriales. 

De ahí, también, que parte de las acciones propias de las políticas activas más importantes, las de formación, sean imposibles de analizar seriamente: las estadísticas de ámbito nacional sobre formación ocupacional y sobre formación de oferta son pobres y no recogen los datos de las CCAA que las desarrollan muy mayoritariamente (Lope 2019). Por ese motivo, y por razones de espacio, entre las políticas activas que se han indicado, abordamos básicamente la formación continua llevada a cabo desde las empresas.

2.1. Formación

Durante la pandemia se ha identificado un notable aumento de la demanda de formación digital. La brecha digital intergeneracional ha sido un problema identificado en diversos estudios (Martín Artiles et al., 2021; Cueto 2021; Lope 2019). El cambio tecnológico, el desarrollo del teletrabajo y el trabajo en las plataformas digitales, se ha extendido aceleradamente a numerosas actividades. Los empleos vinculados a todo ello precisan de formación para adecuar las personas a las exigencias laborales que comportan. Pero no cabe olvidar que abundan, también, los análisis que advierten de la disciplina, vigilancia e inseguridad que comportan parte de esos empleos (Hyman 2022), así como de las acciones de resistencia en diversos países frente al trabajo desarrollado en el caso de las plataformas digitales (Joyce et al. 2020).

La formación destinada al empleo debe atender los retos indicados. De hecho, es un elemento clave para adaptar las capacidades de las personas a las exigencias siempre cambiantes de los empleos. Los pobres datos disponibles sobre la formación de oferta destinada a personas ocupadas y sobre la formación ocupacional dirigida a desempleadas no permiten aventurar que se esté avanzado eficazmente en asta adaptación. 

Formación de oferta (ocupados) y formación ocupacional (desempleados)

La formación de oferta está dirigida prioritariamente a ocupados, aunque en sus cursos pueden participar también personas desempleadas. Su finalidad es adecuar las cualificaciones de las personas a los cambios en el trabajo o proporcionar nuevas capacidades para mejorar/cambiar en el empleo. Pretende mejorar las competencias técnico profesionales vinculadas a las ocupaciones con mayor demanda en el mercado laboral, así como favorecer la acreditación de competencias de las personas que se forman y anticipar las necesidades de cualificación del sistema productivo.

Esos ambiciosos objetivos se intentan cubrir a partir de tres tipos de acciones formativas: 1) Planes sectoriales, con acciones en sectores específicos; 2) Planes intersectoriales, con acciones para el aprendizaje de competencias transversales a varios sectores, o específicas de un sector para el reciclaje de ocupados de otros sectores, así como para trabajadores autónomos y socios de economía social; y 3) Formación conducente a la obtención de certificados de profesionalidad, acreditando las capacidades obtenidas.

La formación de oferta prioriza el acceso de colectivos específicos, como mujeres, personas con discapacidad, personas de baja cualificación, mayores de 45 años, menores de 30 años y trabajadores de pequeñas empresas y medianas empresas. Pero su concreción es preocupantemente baja: su tasa de cobertura fue en 2020 del 3,9%⁵ ; en 2021 del 4% y en 2022 solo del 1,8% ⁶ de las personas ocupadas. Cabe advertir, sin embargo, que tales cifras no son reales. Son las que derivan de la formación de oferta estatal, cuando el grueso la desarrollan las CCAA y no se proporcionan datos para el conjunto de las mismas.

La entidad y eficacia de la formación de oferta difiere en cada CCAA. Algunas de ellas elaboran anuarios precisos sobre sus actividades y otras no. El caso de Cataluña, por ejemplo y que sí lo hace, parece estar más acorde con los requerimientos sectoriales. De hecho, sus “Grupos de Actualización Permanentes”, formados por asociaciones y entidades que precisan necesidades formativas sectoriales, son más operativos e influyentes que las “Comisiones Paritarias” de ámbito estatal. Eso permite concretar cursos formativos sobre contenidos tecnológicos como: impresión en 3D; ciberseguridad, robótica, Big Data, en aspectos de la industria 4.0, etc. y adecuar la formación de ocupados/as a los cambios tecnológicos en actividades específicas (Lope 2019).

Probablemente, la descentralización de la formación de oferta para ocupados ha tenido efectos positivos permitiendo adaptar sus acciones a territorios y sectores de actividad concretos. Pero la inexistencia de datos agrupados no permite analizar su desarrollo, fuera de la descripción de algunos grandes rasgos que se constatan desde hace años como: a) se forma poco a mayores de 45 años; b) se forma más a personas con niveles educativos y profesionales altos; y c) las mujeres se acercan al 50% de las personas ocupadas formadas por esta vía (Lope 2016 y 2018).

El hecho de que en la formación de oferta para ocupados puedan participar, también, personas desempleadas complejiza aún más cualquier análisis: no sabemos el alcance cierto sobre las personas ocupadas de la formación de oferta. Tampoco conocemos el alcance de la formación ocupacional destinada a desempleados/as: las acciones formativas las realizan las CCAA, sin que se disponga de datos agregados a nivel estatal. Y, además, algunos parados/as reciben cursos propios de la formación de oferta para ocupados.

Finalmente, conviene subrayar un aspecto sobre la formación de oferta para ocupados y sobre la formación ocupacional para personas desempleadas: las mujeres se forman en una proporción superior a su presencia en términos de ocupación y de paro, al revés de lo que sucede en la formación continua. Eso implica que cuando las empresas desarrollan formación priman la presencia masculina. En cambio, cuando son las personas (ocupadas o desempleadas) quienes eligen formarse las mujeres lo hacen en mayor medida que los hombres.

En este orden, vale la pena indicar que en el período estudiado se ha actuado para mitigar las desigualdades de género en el ámbito del empleo, partiendo de la existencia de una brecha de género en el empleo en España de 10,6 puntos (CES 2023:247). Así, el Plan de Igualdad efectiva para mujeres y hombres 2022-2025 concreta un indicador que incluye variables ligadas al empleo como: participación laboral, segregación ocupacional y calidad del trabajo, así como acciones relacionadas con actividades de cuidados a las personas protagonizadas básicamente por mujeres.

Formación continua  

La formación continua, también llamada de demanda, se destina a personas ocupadas y se desarrolla desde las empresas buscando adaptar las capacidades de la plantilla a los cambios requeridos en el trabajo. A diferencia de la formación de oferta (ocupados) y de la ocupacional (desempleados) que se financian con fondos del estado, la formación continua se nutre de las bonificaciones derivadas de las cuotas de formación profesional de empresas y trabajadores. En lo que respecta a las empresas que realizan formación continua el gráfico 5 muestra como ha venido disminuyendo el número de empresas y la tasa de cobertura o porcentaje de las que participan desde el año 2012 al 2016, lo que se puede explicar por efectos de la gran recesión (2008-2015) y luego se estanca durante la pandemia (2020-2021), años en que se suspende la formación presencial⁷. A partir de entonces parece registrarse una cierta tendencia hacia el crecimiento en la tasa de cobertura, con un incremento del 6% de empresas en 2022 en relación con el año anterior.
 

Las empresas que tienen una mayor tasa de participación son las grandes, de más de 250 empleados: el 91% de ellas participaron en 2022 y superan el 90% en los últimos diez años. Las empresas medianas, de 50 a 249 trabajadores rondan una participación del 80% en esos diez años y las pequeñas, de 10 a 49 empleados rondan el 50%. Por el contrario, las microempresas de hasta 9 trabajadores realizan cada vez menos formación continua en esos mismos años: lo hicieron el 26% en 2013 y solo el 15% en 2022 (Fundae 2023a). Es importante tener presente que e en el tejido productivo español las microempresas tienen una presencia destacada, de modo que el hecho de que formen poco y cada vez menos a sus trabajadores/as comporta un aspecto particularmente negativo en términos de productividad empresarial y de capacitación de las personas ocupadas en ellas.

En cualquier caso, la formación continua es el tipo de formación destinada al empleo sobre el que se proporcionan más abundantes y mejores datos y el que alcanza a mayor número de participantes. Así, los 3,2 millones de participantes en cursos de formación continua en 2012, ascendieron a casi 3,8 millones en 2016 y han superado los 5,3 millones en 2022 (véase gráfico 6). 

La progresión en el número de participantes viene siendo constante desde hace años, con la excepción del 2020 con motivo de la pandemia. Sin embargo, conviene precisar que participantes no equivale a personas formadas, ya que en los últimos tiempos casi el 50% de participantes han recibido dos o más cursos formativos, entre los que destacan empleados con altos niveles de ingresos educativos y con puestos de directivos o técnicos. De este modo, en 2022 las personas que recibieron formación continua fueron 3,1 millones; una cifra importante pero que, en realidad, supone una baja tasa de cobertura sobre el conjunto de ocupados en las empresas⁸ .
 

Conviene, finalmente efectuar algunas breves consideraciones de interés sobre la concreción de la formación continua. Son las siguientes: 1) Los mayores de 55 años reciben menos formación en las empresas (son el 9,9% de los participantes en 2022) que lo que corresponde a su peso entre los asalariados (más del 18% el mismo año). El tramo de edad comparativamente más favorecido es el de 36 a 55 años. 2) Aunque las mujeres aumentan ligeramente su participación en la formación continua en los últimos años (el 45,3% en 2022), sigue siendo menor que su peso en el conjunto de asalariados (el 48,2%), al contrario de lo que sucede con su participación en la formación de oferta para ocupados y en la formación ocupacional para desempleados. 3) La duración media de los cursos de formación continua se reduce progresivamente: de 14,8 horas en 2018 se pasa a 13,4 en 2021, frenándose esta tendencia en 2022, con 13,5 horas. Este es un proceso que se ha mantenido ininterrumpidamente desde 2011, cuando la duración media fue de 27 horas. Esto comporta que, con toda probabilidad, la entidad y profundidad de la formación recibida se resienta. Y 4) Se produce una fortísima concentración de las acciones formativas en pocas de las 28 familias profesionales que componen el Catálogo Nacional de Cualificaciones. Seguridad y Medio Ambiente (con abundancia de cursos de pocas horas sobre Seguridad Laboral) y Administración y Gestión, son las dos familias que concitan más cursos (entre ambas concentran el 52,9% de los participantes formados en 2022), mientras que, por ejemplo, Informática y Comunicaciones tiene una escasa -aunque creciente- presencia⁹ .

Todas las consideraciones indicadas suponen aspectos que se constatan desde hace algún tiempo (Lope 2016 y 2019) y que, como la escasa formación continua que se facilita desde las microempresas, debieran abordarse para mejorar la eficacia de dicha formación en términos de capacidades a obtener por parte de las personas ocupadas y, también, en términos de productividad de las empresas.
 

Las políticas pasivas de empleo se definen como aquellas medidas que buscan mantener la renta de los desempleados. Pueden ser prestaciones por desempleo contributivas, que tienen una duración determinada y declinante en su cuantía para estimular el retorno al trabajo; o subsidios que se conceden bajo determinadas condiciones una vez agotadas las prestaciones contributivas. Las políticas activas de empleo tratan de conectarse con las políticas pasivas mediante el principio de condicionalidad y control individualizado de los desempleados. Tarea esta última imposible de cumplir dado que la ratio de un funcionario del servicio de empleo por cada 611 desempleados se sitúa lejos de la ratio 1/80 recomendado por la OIT (Martín Artiles et al. 2021). 

Las políticas pasivas de empleo que abordamos son la protección del desempleo, los subsidios y la introducción de amortiguadores para el mantenimiento de ingresos durante la pandemia del Covid-19.

Prestación por desempleo 

Se distinguen aquí dos tendencias. La primera es hacia un aumento de la protección con ocasión de la pandemia: en 2019 la tasa de cobertura fue del 62,4% (media anual). Pero en 2020 aumentó hasta el 85% por el aumento de trabajadores acogidos a Expediente Temporal de Regulación de Empleo (ERTE), que computaban como desempleados y no demandantes de empleo. La segunda tendencia es de signo contrario, disminuyó la tasa de cobertura del desempleo hasta el 60,9% 2021 por el simple hecho de que la pandemia remitió, para aumentar al 62,9% en 2022. La cobertura por sexo ha sido desigual: en 2022 los hombres tuvieron una cobertura del 70% y las mujeres solo del 58,7% (CES 2023).

Los puntos álgidos de la protección lo marcan las crisis. Durante la pandemia del Covid-19 la protección cubrió a 2,9 millones de trabajadores en 2020. Entre 2021 y 2022 la protección se ha reducido un 13,5% debido a la mejora del empleo. Véase gráfico 7. 

Otro dato diferente e interesante es el porcentaje de altas en las oficinas del SEPE, que da cuenta del intenso movimiento registrado durante la pandemia. En este sentido, puede verse el vertiginoso aumento de las altas en prestaciones contributivas en la columna de ERTE, que superó los 6,2 millones en 2020 (con trabajadores con varias altas)¹⁰ . Esta cifra es también notable en la columna por “fin de contrato temporal” y en “fijos discontinuos” en el mismo año, mostrando la vulnerabilidad de este tipo de empleo “flexible” en periodos de crisis. Véase tabla 1.

Amortiguadores de crisis 

Estas constituyen una de las medidas de soporte al empleo más singulares impulsadas en los últimos años en España, aunque también otros países europeos las han aplicado como respuesta a la pandemia. El uso de los amortiguadores sociales es también resultado del Dialogo Social entre sindicatos, empresarios y gobierno (CES 2023). El más utilizado ha sido el ERTE, como mecanismo de mantenimiento de las rentas salariales por parte de la SS mientras las empresas están temporalmente en situación de paro o bloqueo por la pandemia. Los trabajadores no se registran como desempleados, sino como suspendidos temporalmente de empleo. 

Los motivos para poder aplicar la protección del ERTE son: (1) Medida interna de flexibilidad o ajuste ante una situación económica negativa, ante una reducción de la carga de trabajo u otras circunstancias relacionadas con las fluctuaciones del mercado. (2) Medida que se deriva de interrupciones o pérdidas de actividad motivadas por la concurrencia de hechos acecidos fuera del círculo de la empresa.

Se pusieron en marcha tres tipos de ERTE. El primero fue de reducción de jornada mediante la disminución temporal entre un 10% y un 70% de la jornada de trabajo computada sobre la base de una jornada diaria, semanal, mensual o anual.

Durante el periodo de reducción de jornada no podían realizarse horas extraordinarias salvo por fuerza mayor. Se promovió el desarrollo de acciones formativas vinculadas a la actividad profesional de los trabajadores afectados con el objeto de aumentar su polivalencia o incrementar su empleabilidad. El segundo tipo fue el ERTE de suspensión temporal del contrato de trabajo. Al no ser un despido, el trabajador podía incorporarse a su puesto de trabajo con las condiciones que tenía anteriormente. Durante el tiempo en que el contrato estuvo en suspenso el trabajador cobró la prestación de desempleo. Y, tercero, el ERTE por causa de fuerza mayor derivada de hechos externos y ajenos a la actividad de la empresa, tales como desastres naturales o crisis sanitarias. Los ERTE por Covid-19 estuvieron exonerados del pago de las cuotas a la Seguridad Social (Cavas 2020).

El año 2020 fue el más duro de la pandemia. Pero gracias a los ERTE se evitaron despidos masivos, se pudo salvar el empleo y dar continuidad a muchas empresas. Los ERTE permitieron que muchas empresas implementaran medidas de flexibilidad interna frente a la crisis de la pandemia: hasta el 54% de las empresas aplicaron estas medidas en 2020, según los datos del Ministerio de Trabajo. Las medidas más utilizadas fueron la reducción de la jornada laboral y la suspensión de contratos temporales.  

Extensión de la política de subsidio asistencialista 

La política asistencialista ha venido ganando peso como consecuencia del agotamiento de las prestaciones de protección del empleo y por el aumento de los parados de larga duración, con dificultades de recolocación. Por su parte, declina el número de trabajadores temporales que perciben el subsidio por insuficiente cotización (gráfico 8). 
 

Las altas registradas por cobertura asistencial han sido importantes en concepto de agotamiento de las prestaciones por desempleo, que se incrementaron durante la pandemia, igual que por finalización de contrato temporal. Sin embargo, el agotamiento paulatino de las prestaciones a los trabajadores acogidos por ERTE en años posteriores no se traduce en altas en prestaciones asistenciales, lo que pone de relieve el éxito de este amortiguador social para mantener el empleo.

Los perfiles de los principales perceptores de subsidios son personas con bajo nivel de estudios, baja cualificación profesional, desempleados de larga duración, mujeres, inmigrantes, personas con riesgo de exclusión social.  

Una primera conclusión sobre las políticas de empleo en el periodo analizado es la revitalización del diálogo social. Ello ha permitido abordar la gestión de los graves problemas derivados del Covid-19, así como abordar el problema estructural del empleo temporal. En otras palabras, el diálogo social ha sido fundamental para hacer frente a las incertidumbres y encauzar algunas políticas de empleo y políticas sociales vinculadas con el mismo. Los temas abordados en el diálogo social abarcan una amplia panoplia, como la fijación del SMI (no siempre con el acuerdo de la patronal), el diseño de los ERTE y su transición a los nuevos instrumentos estructurales de defensa de la calidad del empleo, la reforma laboral, gran parte de la reforma de las pensiones, la ley de teletrabajo y la mencionada Ley Rider, entre otros.

Con relación al objetivo de este artículo podemos confirmar la tendencia hacia una mejora de la calidad del empleo, como se demuestra en el aumento del empleo estable y la reducción del empleo temporal, así como con el aumento del SMI, que mejora las condiciones de aquellos trabajadores con bajos salarios. Hay que destacar, además, la recuperación del principio de causalidad en la contratación temporal, un aspecto debatido y arrastrado desde 1984. Ahora se le pone remedio y, aunque la tasa de temporalidad sigue aún por encima de la media de la UE, se prevé su reducción gradual. Otro aspecto de interés es el cambio del patrón de transiciones entre el empleo y el desempleo, como es el incremento de los contratos fijos discontinuos, como señala Malo (2023). No podemos tampoco olvidar que la reforma laboral prioriza los convenios sectoriales sobre los de empresa, invirtiendo con ello las prioridades anteriores.

Las políticas activas de empleo se vieron limitadas por restricciones presupuestarias durante el periodo de recesión financiera, posteriormente se recuperaron, aunque no alcanzan todavía los importes presupuestados en el período 2007-2010.Hoy, a pesar de la mejora del empleo y la reducción del paro dichas políticas siguen siendo imprescindibles para la reinserción laboral de determinados colectivos de baja cualificación y porque sigue persistiendo el paro juvenil y la brecha de género. Es más, la formación de oferta para ocupados y la formación ocupacional para desempleados son todavía un punto débil de las políticas activas y un agujero sin cubrir respecto a la provisión de datos a nivel estatal.

Asimismo, sostener la formación continua es otro reto para poder atender al desafío de la innovación tecnológica y, en particular, hay que expandirla a las empresas de pequeño tamaño. En general, el refuerzo y la evaluación de las políticas activas son aspectos que contempla la Ley 3/2023 de Empleo; aspectos que en el período 2018-2023 han mostrado pocos avances.

Respecto a las políticas pasivas de empleo es de celebrar la introducción de mecanismos sucesivos de prestaciones y subsidios que han permitido amortiguar los efectos de la pandemia del Covid-19 sobre el empleo. Sin duda, una enseñanza para el futuro.

Finalmente, puede afirmarse que las políticas de empleo han ganado protagonismo en el período estudiado, sentando las bases para una mejora en la cantidad y en la calidad del empleo.

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