La inclusión social a través de los buenos empleos es el principal desafío que tienen las democracias y los sistemas de economía de mercado. Este desafío no se podrá abordar únicamente a través de las políticas redistributivas. Se necesitan buenos empleos. Como los buenos empleos los crean las buenas empresas, la implicación de estas es esencial. Sabemos lo que funciona y lo que no. La formación dual es la celestina con capacidad para casar demandas con oferta de empleo. Esta reciprocidad de deberes y derechos es la clave. El cambio desde las políticas generalistas de formación para el empleo a las políticas activas vinculadas a los empleadores exige un nuevo modelo de gobernanza de estas políticas. El instrumento fundamental de este nuevo modelo de gobernanza es el diálogo y la colaboración mantenida a lo largo del tiempo entre todos los actores.

Si tuviese que escoger un desafío prioritario, entre los muchos que tienen las democracias liberales y las economías de mercado, me inclinaría por el de la falta de buenos empleos. Otros desafíos importantes, como el del cambio climático o la transición tecnológica, son relevantes en sí mismos, pero sus consecuencias sociales, políticas y económicas dependerán del impacto que acaben teniendo en el empleo.

Pienso que la carencia de buenos empleos, para más personas en más lugares del país, está en la raíz de las fracturas sociales y territoriales que se han producido en las últimas décadas en las sociedades desarrolladas. Esas fracturas son, a la vez, el combustible para el resentimiento y el malestar social existente, así como para las pulsiones populistas y totalitarias a las que se enfrentan las democracias. Este resentimiento social y autoritarismo político son una amenaza para la viabilidad de nuestras sociedades y de nuestras democracias. Pero también para el buen funcionamiento de las economías de mercado que están experimentando un menor dinamismo, innovación y productividad como consecuencia de la pérdida de inclusión. 

Como ocurrió hace un siglo, la elevada desigualdad ha vuelto a ser un rasgo característico de las sociedades desarrolladas. Sí esta desigualdad -de ingresos, riqueza, oportunidades y acceso a servicios básicos- se pudiese resolver solo a través de políticas redistributivas podríamos pensar que el problema de la inclusión sería relativamente fácil de resolver, siempre y cuando fuese políticamente factible. Pero el malestar social y la enfermedad que sufren las economías de mercado no viene sólo de la desigualdad de ingresos, sino que tiene su raíz en la falta de buenos empleos que sufren muchas personas en muchas pequeñas y medianas ciudades y en las periferias de las grandes ciudades. 

En este sentido, no se puede olvidar que para la mayoría de las personas el empleo no es sólo la fuente de ingresos para poder vivir dignamente. El empleo tiene otras dos funciones fundamentales en la vida de las personas. Por un lado, el trabajo es un instrumento para perfeccionar y mejorar las capacidades intelectuales y físicas de las personas. Por otro, el trabajo es la principal fuente de la red de relaciones personales que tienen la mayoría de las personas a lo largo de sus vidas. El malestar y el resentimiento vienen en gran parte del hecho de que un número creciente de personas no pueden tener una vida personal plena y una red de relaciones sociales adecuada al carecer de buenos trabajos. Si la causa del resentimiento y del malestar social fuese sólo la insuficiencia de ingresos podría pensarse en afrontarla con transferencias de rentas (al estilo de una renta básica universal). Pero la mayoría de las personas con escasos ingresos no quieren ayudas, quieren un buen empleo. 

Los buenos empleos son el cemento de la cohesión social y de la estabilidad política de las sociedades liberales, así como también del dinamismo económico, la innovación y la productividad del tejido empresarial de un país. Dada la centralidad de los buenos empleos en la vida de las personas, las políticas activas de empleo (PAE) son una palanca fundamental para lograr la empleabilidad de las personas, tanto de las desempleadas como también de las ocupadas que se enfrentan a nuevas amenazas sobre sus empleos. Pero no todas las políticas activas de empleo funcionan. La experiencia comparada internacional, así como nueva evidencia existente para la economía española sobre la formación profesional dual de los jóvenes, nos permiten conocer lo que funciona y lo que no en relación con las PAE.
 

El esfuerzo que hay que llevar a cabo para aumentar la empleabilidad de la población activa española es enorme. Es necesario mejorar la empleabilidad tanto de las personas jóvenes no cualificadas, como el de la población activa no empleada (parados) y de la población empleada pero amenazada en sus empleos actuales por las profundas transformaciones productivas que se están produciendo como consecuencia del cambio tecnológico, de la transición verde y de la geopolítica. Para lograr este objetivo se necesitan políticas activas de empleo eficaces. 

La ventaja es que tanto la experiencia comparada como la española aportan evidencia empírica para saber qué es lo que funciona y lo que no en las PAE. Funcionan aquellas políticas activas de empleo vinculadas a los empleadores, ya sean empresas o administraciones públicas. Por el contrario, las PAE generalistas, diseñadas e implementadas al margen de los empleadores, acaban siendo en muchos casos ineficaces para la empleabilidad y una fuente de frustración en sus beneficiarios. Y, en muchos casos, acaban transformándose en un remedo de política pasivas necesarias como ayuda para los desempleados pero que no mejoran su empleabilidad real.  

Dentro de su gran variedad, las PAE tienen en común el ser programas de formación cuyo objetivo es aumentar las perspectivas de sus beneficiarios a la hora de buscar empleo, aumentar sus salarios o progresar en su carrera laboral. Los programas europeos en este campo incluyen entrenamiento de habilidades y certificación, subsidios al empleo, empleos en el sector público y asistencia en la búsqueda de empleo. Los estudios sobre sus impactos han generalmente producido resultados mixtos (Caliendo and Schmitdl, 2016). 

Sin embargo, existe una particular política activa de empleo llamada en Estados Unidos “sectorial training programs” que ha dado resultados mucho más alentadores que los programas europeos.   Estos programas sectoriales se diferencian de los cursos generalistas de aprendizaje más comunes en Europa que están orientados hacia las necesidades de empleadores particulares. Requieren, por tanto, de mucha más cooperación entre las partes implicadas en ellos. A diferencia de los programas más generalistas europeos, estos programas sectoriales también suministran un amplio rango de servicios personales a los buscadores de empleo. Como señala Rodrik y Stantcheva, la clave de su éxito es que están focalizados en industrias determinadas y en empleos determinados que tienen el potencial de crear más empleo local. En el caso de los Estados Unidos la Administración Biden está orientando una gran cantidad de recursos de su plan de infraestructuras hacia programas de formación sectorial focalizados en territorios con elevado desempleo estructural. Un rasgo significativo de estos programas de formación es que se vinculan con organizaciones civiles no gubernamentales y organizaciones comunitarias locales, más que en agencias públicas (Rodrik y Stantcheva, 2022).

A pesar de su éxito, estos programas han permanecido muy limitados en su campo de aplicación en el caso de la UE, aunque existen extensas redes nacionales de Servicios Públicos de Empleo (SEPEs). Pero, normalmente, sus programas de empleo operan con escasa conexión con los empleadores, cuando no en competencia con los que organizan los propios empleadores. Además, los programas generalistas acostumbran a ofrecer servicios muy limitados de acompañamiento a los trabajadores. Sin embargo, recientemente algunos de estos SPE europeos (como en el caso de Alemania, Suiza, por ejemplo) están experimentando una orientación más clara hacia la colaboración con los empleadores a través de programas sectoriales con fuerte implicación de las empresas. En todo caso, lo que aquí me interesa resaltar es que la evidencia comparada muestra que las políticas activas de empleo funcionan mejor cuando están próximas a los empleadores. 
 

En España tenemos nueva y relevante evidencia de la eficacia de la formación vinculada a los empleadores en el caso de la formación de las jóvenes generaciones que podría ser útil para aplicar a la formación para el empleo. Un reciente Informe del Consejo Económico y Social de España sobre “La formación dual en España: situación y perspectivas”, 01/2023 (www.ces.es.Info0123) aporta evidencia sobre la mayor eficacia en la empleabilidad del modelo de formación profesional dual en el sistema educativo respecto al modelo de FP no dual. Como el propio informe señala, este modelo de formación debería extenderse a las políticas activas de empleo.

Utilizando los datos de la estadística del Ministerio de Educación y Formación Profesional de las cohortes posteriores al curso 2015-16 de las modalidades de grado medio y superior de formación profesional y, parcialmente, la básica, el informe del CES muestra como todas las variables analizadas son mejores en el modelo dual que en el modelo de formación profesional no dual, tanto los resultados laborales de los titulados relacionados con la empleabilidad como la afiliación y las retribuciones. Así, la inserción a corto y medio plazo de los graduados en los centros de formación de grado medio de la FP dual es mayor que en la no dual; la inserción de los graduados en los centros de formación de grado superior es aún mejor; en ambos ciclos, el alumnado graduado en FP dual tiene mejores inserciones en casi todas las comunidades autónomas, destacando la alta inserción en alguna de ellas, como Navarra, País Vasco, Cataluña, Madrid y Castilla-La Mancha; la inserción laboral de los graduados, en centros de grado medio por familias profesionales, aunque irregular, es superior en la FP dual y también, más pronunciadamente, en los centros de grados superior; las tasas de retención de graduados en FP dual en las empresas formadoras es elevada, aunque la información existente en este terreno es limitada; las tasas de afiliación media de los graduados en FP dual en los cuatro años posteriores a la titulación son superiores a los graduados de la FP no dual, con diferencias especialmente significativas en los estudios de grado superior; las bases de cotización, como “proxy” de su retribución bruta anual, de los afiliados graduados en FP dual muestran que la retribución supera al promedio de la formación no dual tanto en el grado medio como, sobre todo, en el superior, y en todos los casos es creciente en el tiempo tras la graduación. Todos estos datos apuntan a que la FP dual parece mostrar mejores resultados que la modalidad no dual en el mercado laboral español, con una mayor inserción a corto y medio plazo y una mayor estabilidad en el empleo, en términos de duración del contrato, tipo de jornada, o remuneración media. 

Desde la perspectiva de las empresas formadoras implicadas en la modalidad dual, los resultados son también positivos. La participación de las empresas en la FP dual es esencial, ya que, por definición, una parte de la formación se debe realizar necesariamente en las unidades productivas, existiendo un reparto de contenidos formativos y resultados de aprendizaje que se debe abordar en corresponsabilidad con los centros formativos. 

La formación profesional dual puede contribuir a mejorar la productividad y competitividad empresarial al permitir a la empresa cubrir los puestos de trabajo requeridos en función de sus necesidades de cualificación, reduciendo los costes de selección, formación y adaptación de los trabajadores. Además, puede suponer una oportunidad para determinadas empresas, en el contexto de los cambios en la demanda de trabajo que están generando procesos como la digitalización o los compromisos y objetivos medioambientales, así como por la propia necesidad de reposición de las plantillas. El binomio, mejores trabajadores – buenos empleos, parece un resultado relevante del modelo de formación dual.

Sin embargo, y a pesar del impulso de los últimos años, las empresas formadoras siguen siendo relativamente pocas. Desde la regulación de las bases de la FP dual en el año 2012 y hasta el curso 2016-17 (último dato oficial disponible en el momento de elaborar el Informe) el número de empresas formadoras participantes se incrementó exponencialmente, pasando de 513 a un total de 9.916. Se trata, sin duda, de un número bajo de empresas formadoras, equivalente al 0,3 por 100 del número de empresas en activo. A nivel regional, el mayor número de empresas formadoras lo registran, por este orden, Cataluña, Andalucía, Comunidad Valenciana y Madrid, si bien al tener en cuenta el tamaño del tejido empresarial de cada región destacaban País Vasco y Navarra, seguidas de Cataluña y la Comunidad Valenciana. En los cursos posteriores, algunos datos parciales apuntan a que la participación de las empresas ha seguido creciendo en todas las comunidades autónomas.  Lo alentador es la tendencia exponencial que muestra el aumento año a año del número de empresas formadoras. A través del estudio de casos, el Informe del CES muestra como la formación dual puede operar no sólo en las grandes empresas sino también en el mundo de las pymes. 

Una conclusión relevante que se puede extraer del Informe del CES y que me interesa resaltar es que la formación dual es la celestina que permite poner en relación la demanda de empleo de las empresas con la oferta de empleo de las personas. Este papel de celestina de la empleabilidad del modelo dual de formación puede ser también relevante en la formación profesional para el empleo (FPE). 

Como es conocido la FPE abarca las iniciativas de formación dirigidas a la población activa, ocupada o desempleada, organizada fundamentalmente en las vertientes de formación programada por las empresas para sus trabajadores y trabajadoras, la oferta formativa de las Administraciones dirigida prioritariamente a las personas ocupadas o desempleadas (planes y programas de oferta), y otras iniciativas de formación (permisos individuales, formación en alternancia con el empleo, o la formación del empleo público, entre otros). 

Por sus fines y por la dimensión que alcanza en términos de personas trabajadoras y de empresas comprometidas, la FPE representa un instrumento clave, tanto cuantitativa como cualitativamente, que debe ser objeto de impulso y de mejora continuada. En este sentido, es conveniente recordar el objetivo comunitario de que al menos el 60 por 100 de la población adulta participe cada año en actividades de formación, a fin de mejorar la empleabilidad, impulsar la innovación, garantizar la igualdad social y reducir la falta de capacidades digitales. 

En lo que aquí me interesa, el Informe del CES sostiene que, en general, sería aconsejable dar pasos en la introducción la formación dual en la FPE, fundamentalmente en la formación modular asociada a la obtención de certificados profesionales como formación acumulable y acreditable. De hecho, el nuevo marco de ordenación e integración de la formación profesional (Ley Orgánica 3/2022, de 31 de marzo) contempla que estas ofertas de formación vinculada al nuevo Catálogo Nacional de Estándares de Competencia Profesional (formación de grado C), conducentes a la expedición de un certificado profesional, tendrán carácter dual, ya sea general o intensiva, de acuerdo con el propio esquema de la ley. Para facilitar la implantación de esta importante previsión legal, el informe del CES sugiere considerar cinco aspectos.

En primer lugar, avanzar en la integración del sistema de formación profesional planteada en el nuevo marco normativo de la LOIFP, una meta compleja que es necesario completar. Un paso más en esa integración podría ser conectar el Catálogo de Especialidades Formativas del SEPE con el nuevo Catálogo de Estándares de Competencias Profesionales, estableciendo las necesarias correspondencias entre ambos. A tal fin, sería necesario estructurar la cooperación entre las Administraciones competentes: la Administración educativa (ordenación y oferta de los certificados de profesionalidad, gestión de la oferta de los centros integrados de formación profesional) y laboral (gestión de la formación de oferta a las personas desempleadas).

En segundo lugar, desarrollar un papel más central de la red de centros de formación profesional, y, específicamente, de los centros integrados de formación profesional (CIFP). La meta debería ser que estos funcionen en mayor medida como verdaderos centros integrados, cumpliendo el fin para que se crearon: atender la formación del alumnado de ciclos formativos y de la población laboral, ocupada o desempleada. Algo que estos centros ya hacen, pero quizá no en medida suficiente. 

En tercer lugar, poner en marcha, a corto plazo, proyectos piloto que beneficien a personas desempleadas de diferentes perfiles de edad, sexo y nivel formativo, que incluyen una parte de la formación en empresas. Sería aconsejable estudiar la introducción de incentivos (tanto monetarios como reputacionales) a las empresas para participar en la FP dual de personas desempleadas jóvenes y paradas de larga duración. Para ello es importante tener en cuenta las políticas de modernización e impulso a la formación profesional que prevé el PRTR (componente 20), con el refuerzo de financiación que llevan asociado.

En cuarto lugar, afrontar con medidas eficaces el reto de elevar sustancialmente la participación de las empresas en la formación dual, abarcando también a este ámbito de formación a lo largo de la vida de las personas trabajadoras. Resultará fundamental para este objetivo contar con un papel proactivo de las organizaciones de los interlocutores sociales, así como de los organismos y entidades intermedias, tanto sectoriales como de la sociedad civil. En la formación de oferta dirigida a las personas ocupadas podría ser útil una mayor implicación de las estructuras paritarias sectoriales en estos objetivos, por ejemplo, participando en la prospección de empresas. 

En quinto lugar, completar el desarrollo reglamentario de determinados elementos de la modalidad de contrato de formación en alternancia necesarios para permitir su aplicación efectiva (entre otros, el sistema de impartición y las características de la formación, así como los aspectos relacionados con la financiación de la actividad formativa).

La lectura del Informe del CES apunta claramente a que la formación dual en el ámbito de las políticas activas de empleo puede ser, como ocurre con la dual en el sistema educativo profesional, la celestina necesaria para emparejar las necesidades de buenos trabajadores de las empresas con el deseo de encontrar buenos empleos por parte de muchas personas. 
 

En la actualidad, muchos trabajadores que tienen competencias adquiridas a lo largo de su vida laboral pero que no están reconocidas por ningún tipo de certificación se ven imposibilitados de acceder a buenos empleos, tanto de las Administraciones como en las empresas, debido a que no tienen un “papel” que certifique esas competencias. En muchos procesos de selección de las Administraciones y en los algoritmos que utilizan muchas empresas para la selección de personal se exige alguna certificación de sus competencias. Un gran número de trabajadores y trabajadoras españoles no tienen ese papel que certifique sus competencias. Esto tiene dos consecuencias importantes. Por un lado, impide a muchas personas acceder a esos buenos empleos de las Administraciones o de las empresas. Por otro, sesga la selección de personal hacia las personas con titulación universitaria cuando en muchos casos no es necesario ese tipo de cualificación para los empleos. Romper este techo de papel es fundamental para afrontar el problema del empleo en España. En este sentido, el Informe del CES sostiene que la universidad tiene también un papel importante en la certificación de estas competencias adquiridas en la vida laboral a través, entre otras iniciativas, de las nuevas microcredenciales impulsadas por la Comisión Europea. 

Debido en parte a esta falta de certificación de competencias adquiridas por los trabajadores a lo largo de la vida laboral, la estructura de la fuerza de trabajo española  tiene la forma de un reloj de arena: la parte superior, formada por personas con algún grado universitario, es similar en su tamaño a la de las economías europeas desarrolladas; pero la parte inferior, compuesta por personas con baja o ninguna formación, es mucho más numerosa en España que en economías europeas equivalentes. El resultado es que la economía española tiene un segmento intermedio de la estructura ocupacional muy reducido, tipo reloj de arena. Esta es la gran diferencia con la estructura de ocupaciones de las economías desarrolladas. Dicho de otra forma, la economía española no dispone de una clase media laborar que es fundamental tanto para el dinamismo, la innovación y la productividad de las empresas como para la creación de buenos empleos. Esta es una de las debilidades de la economía española en comparación con otras similares. Es necesario pasar de un modelo de fuerza laboral tipo reloj de arena a uno tipo tonel, en el que la parte intermedia es mayor que la parte superior e inferior. La palanca para lograr esta transformación de la estructura laboral y también del dinamismo de la economía es incorporar la formación dual a las políticas activas de empleo. 
 

Para avanzar en las políticas activas de empleo vinculadas a los empleadores hay que transformar el modelo de gobernanza de estas políticas. Como he señalado más arriba, los programas sectoriales de formación dual se diferencian de los cursos de formación general en que están orientados hacia la necesidad de empleadores particulares. Requieren, por ello, de una mayor cooperación en el diseño e implementación de los programas entre todos los actores implicados: alumnos, centros educativos, empresas (o Administraciones) y entidades intermedias (gremiales, sectoriales y de la sociedad civil local). 

El éxito en el tiempo de las PAE exige crear marcos de cooperación estables entre empresas, centros educativos, organizaciones sindicales, organizaciones intermedias y servicios públicos de empleo. Sin confianza entre todos ellos será difícil avanzar. El instrumento para lograr esa confianza son los marcos de diálogo y colaboración en el que cada una de las partes se responsabilice de una parte del éxito de los programas.  También en este terreno, el Informe del CES ofrece ejemplos exitosos de colaboración que pueden servir de guía para nuevas experiencias pilotos y para la generalización del modelo dual para las políticas activas de empleo. 

El nuevo marco normativo de la formación dual, incluyendo el reglamento de ordenación del sistema de formación profesional recientemente aprobado, ha sido en buena parte el producto del diálogo social. Estos marcos de diálogo colaborativo e iterativo con los diferentes interlocutores sociales ofrecen la ocasión para abordar con la extensión y la eficacia necesaria el objetivo de extender la formación dual a la formación profesional para el empleo del ámbito laboral, que supone ampliar las oportunidades de la formación dual a la población laboral que en muchos casos no tiene una adecuada certificación de sus capacidades adquiridas durante la vida laboral y se ve, por este motivo, enfrentada a un techo de papel que le impide acceder a buenos empleos y progresar en sus trayectorias profesionales.

En último término el “quid pro quo” de las políticas activas de empleo es que las empresas creen buenos empleos a cambio de beneficiarse de mejores trabajadores. Los buenos empleos los crean las buenas empresas. Las empresas formadoras. Aumentar su número es fundamental. A cambio de beneficiarse de mejores trabajadores las empresas tienen que crear buenos empleos. Porque, como señalé al inicio, la inclusión a través de los buenos empleos es el principal desafío que tiene la democracia y la propia civilización liberal en la que vivimos. 

CALIENDO, M. y SCHMIDL, R. (2016), “Youth Unemployment and Active Labor Market Policies in Europe”, IZA Journal of Labor Policy, 5(1)
CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL DE ESPAÑA (CES), (2023), La formación dual en España. Situación y perspectivas, www.ces.es.Info0123.
RODRIK, D. y STANTCHEVA, S. (2021), “Fixing capitalism´s Good Jobs problema”, en Oxford Review of Economic Policy. Volumen 37, Nº. 4, 2021, pp. 824-837