En este artículo compartimos un ejemplo del despliegue de un proyecto piloto que se ha desarrollado en Aragón en los últimos años con el objetivo de mejorar la coordinación interadministrativa en la atención al colectivo de exclusión social. Partiendo de la constatación del carácter transversal del empleo y la necesaria colaboración que debe darse entre el ámbito del empleo y el de servicios sociales se explica su desarrollo. Esta iniciativa de dos organismos del Gobierno de Aragón, interrumpida por la pandemia y retomado con posterioridad, ha presentado resultados que podemos considerar positivos. Hecho que se ha visto refrendado al ser reconocido como finalista en la sexta edición de los premios aragoneses Cuarto Pilar lo que invita a seguir apostando por este tipo de proyectos.

Es un hecho la importancia transversal que el empleo alcanza en multitud de ámbitos. Vemos en muchos estudios, artículos y publicaciones de diversa temática que siempre acaba haciéndose una referencia a los aspectos laborales. Desde presentaciones estadísticas relacionadas con la sociedad, pasando por otras más evidentes como los ámbitos de Educación o de Servicios Sociales.

Siendo como es el empleo un área que influye en muchos otros campos y cuyos campos influyen a su vez en él, esta realidad obliga a que su gestión sea muy transversal, y se vea muy influenciado por diversidad de variables, generando una gran complejidad y una exigencia en el intercambio de información y en la coordinación con todos esos campos con los que se relaciona.

Uno de los ejemplos más evidentes y que será el objeto de este artículo, es la colaboración que debe darse entre el ámbito del empleo y el de servicios sociales. En multitud de estudios se ha incidido en la importancia del empleo como palanca de apoyo para lograr que personas en situación de exclusión social logren salir de esa situación, o del necesario desarrollo de itinerarios prelaborales con personas en esta situación para lograr alcanzar un punto adecuado para iniciar actuaciones de búsqueda de empleo y mejora de la empleabilidad con servicios públicos de empleo. 

En muchas ocasiones se ha producido la mala praxis de que una persona en situación de exclusión social es atendida por las unidades de empleo o de servicios sociales no tanto por sus necesidades y carencias sino por la prestación que en cada momento se encontrara percibiendo, de forma que si cobra una Renta Activa de Inserción su atención sería asumida por empleo, y si por el contrario percibiera una renta social, la competencia de su atención pasa a servicios sociales, sin que se produzca una atención basada en la realidad de su caso y sin la necesaria coordinación institucional.

Diversas Recomendaciones Europeas a lo largo de los últimos años han insistido en la necesidad de que esa atención integral al colectivo de exclusión social exista, incluso proponiendo ventanillas únicas donde en una misma unidad se pudieran tratar y gestionar todas las necesidades de las personas en situación de exclusión social.

Y si bien ese ideal se encuentra lejano en muchas autonomías fruto de la distribución competencial existente (son muchas las CCAA donde empleo y servicios sociales pertenecen a Departamentos diversos), no es menos cierto que pueden ponerse en práctica metodologías colaborativas que hasta cierto punto logren resultados parejos con esa ventanilla única propuesta por Europa.
 

Fruto de la creación a nivel nacional de la Red de Inclusión Social (en adelante RIS) con la coordinación de los Ministerios relacionados competencialmente con esta materia, y la participación de Comunidades Autónomas con representantes de ambas ramas de actuación, empleo y servicios sociales, además de la incorporación de entidades del tercer sector, se activaron diversos grupos de trabajo con tareas de estudio y análisis específico, entre los cuales se encontraba uno encargado de impulsar pilotos cuyo objeto fuera la mejora de la atención del colectivo de exclusión social.

En 2019 los Departamentos coordinadores de este grupo proponen a Aragón la posibilidad de desplegar algún piloto con este objetivo, dando flexibilidad para la elección y alcance del mismo.
Por el objeto de la materia, los Organismos que se involucran en el proyecto son el Instituto Aragonés de Empleo (en adelante INAEM) y el Instituto Aragonés de Servicios Sociales (en adelante IASS). Ambos Organismos en ese momento comparten una visión sobre la necesidad de mejorar la atención de este colectivo y colaborar en el desarrollo del mismo.

A la hora de definir el objeto del piloto ambos Organismos se fijan en una serie de buenas prácticas espontáneas desarrolladas años atrás en ciertas unidades de empleo y servicios sociales de Zaragoza, donde gracias a la empatía y la profesionalidad de algunas personas, se establecen puentes entre una oficina de empleo y un centro social de base con el fin de facilitar el intercambio de información y colaborar puntualmente en ciertas acciones de información o de reclutamiento de participantes para proyectos sociales.

Con esta buena práctica en el horizonte, IASS e INAEM establecen como objetivo del piloto la ideación de una metodología de trabajo basada en la atención integral del colectivo de exclusión social a través de la colaboración y el intercambio de información entre empleo y servicios sociales.

Este proyecto se subdividiría en una primera fase que buscaba el diseño de ese protocolo de actuación integral como un punto de partida sobre el que trabajar, y una segunda fase de puesta en práctica del mismo con el objetivo de realizar un aprendizaje del mismo, poner a prueba esa metodología y realizar las modificaciones o adaptaciones que se consideraran necesarias con el objeto de que dicho proyecto escalara y se convirtiera en un proceso estable, ya no formando parte del piloto sino extendiéndose hasta donde los medios lo permitan, para todo el colectivo de exclusión social.

Uno de las cuestiones clave en el planteamiento del proyecto fue la necesidad de que el protocolo fuera práctico, útil y ajustado a las necesidades reales de los equipos profesionales involucrados. Por ello se decidió contar con técnicos/as de empleo y trabajadores/as sociales en el diseño y validación del protocolo.

Por el mismo motivo el alcance práctico del piloto se desplegaría de manera controlada y limitada en 3 zonas geográficas de actuación, lo que sería el ámbito de acción de dos oficinas de empleo y centros sociales de base del municipio de Zaragoza, incluyendo una tercera oficina de empleo y una comarca (Ribera Baja del Ebro) para poner a prueba la metodología no solo en una zona urbana con diversidad de recursos, sino también en territorios rurales.

Decididos los objetivos y las mecánicas de trabajo, así como las unidades involucradas, se procedió a presentar el proyecto el 28 de febrero de 2020 donde con la intervención de todas las unidades afectadas así como la presencia de los dos Directores Gerentes de IASS e INAEM se daba con esa reunión de presentación el impulso definitivo para iniciar las actuaciones.

Lamentablemente meses después la pandemia haría acto de presencia a nivel mundial, truncando el inicio del proyecto, y obligando a dejarlo parado hasta que la situación sanitaria mejorara.
 

En octubre de 2021, previas las reuniones entre IASS e INAEM y con algún pequeño cambio derivado de la nueva situación post-pandemia, se reactivó este proyecto piloto, que seguía considerándose como una iniciativa necesaria e imprescindible.

En los meses siguientes se produjeron hasta 10 reuniones donde los equipos técnicos de empleo y servicios sociales abordaban cada fase del proceso de actuación con el colectivo de exclusión social, definiendo y diseñando su contenido y particularidades, dando por finalizado este proceso de diseño del protocolo de actuación en abril de 2022. Durante este intenso periodo se trataron aspectos relacionados con el perfil de las personas participantes, el diseño del itinerario, el catálogo de recursos y actuaciones, la metodología de diagnóstico, las formas de colaboración entre empleo y servicios sociales, la documentación de soporte del itinerario… siempre desde una perspectiva muy práctica, fruto de la experiencia de los equipos profesionales, y algo más alejada de una visión teórica.

Como resultado de este calendario de reuniones de trabajo interno entre profesionales de los ámbitos del empleo y de los servicios sociales, podemos extrapolar los siguientes logros:

•  Generación de una conciencia de equipo: No debemos perder de vista que estas reuniones se desarrollaban entre profesionales del ámbito del empleo y de servicios sociales, pertenecientes a Organismos y entidades diversas, con diversas competencias e intereses. Y lo que en las primeras reuniones fue un posicionamiento de cada ámbito en su respectiva competencia, derivó de manera gradual en un conocimiento mutuo, un acercamiento de las posturas y el descubrimiento de que cada profesional en su ámbito busca la mejor atención de las personas en exclusión social, y que la suma de esfuerzos entre empleo y servicios sociales podía generar unas sinergias que hicieran más eficaz el trabajo de todos y todas. Esta es quizá la más útil y potente de las conclusiones que este proyecto ha podido ofrecernos. Empleo y Servicios Sociales deben trabajar de la mano para lograr unos mejores resultados, y por ello son necesarias este tipo de iniciativas.
• Generación de conocimiento mutuo: A medida que las sesiones se producían, también se lograba un mayor conocimiento de “cómo trabaja la otra persona” y se generó un catálogo de actuaciones de empleo y servicios sociales puesto a disposición del piloto, facilitando el diseño de itinerarios mixtos formados por acciones tanto de empleo y mejorar de la empleabilidad, como de servicios sociales y apoyo a la inserción.
• Creación de un modelo de derivación entre servicios sociales y empleo: Se acuerda que la puerta de entrada a este tipo de actuación es servicios sociales al considerar como elemento distintivo la condición de exclusión social. Partiendo de esta premisa, se establece un documento de derivación donde cada trabajador/a social recoge la información básica de las personas participantes en el piloto, así como un pequeño diagnóstico social de su situación antes de derivar dicha información al ámbito de empleo para que desde allí, con esa información de gran interés se prepare una primera entrevista de contacto. Como puede observarse, es evidente la mejora a la hora de abordar por parte de empleo una entrevista con una información previa de carácter social muy útil para enfocar esas primeras acciones de empleo.
• Adopción de un lenguaje común y un perfil de persona que puede iniciar un itinerario laboral: Una de las mayores distancias entre empleo y servicios sociales es la diversa valoración que puede hacerse de cada caso que se estudia, donde servicios sociales puede derivar a empleo a personas que a juicio de los servicios públicos de empleo no disponen de las habilidades ni el punto de partida adecuados para iniciar un itinerario laboral. Esta problemática se trabajó en las sesiones de diseño del protocolo, acordándose una serie de competencias clave, su definición y ejemplificación, y condicionando la derivación de personas al futuro despliegue del piloto solo cuando las personas en exclusión social reunieran un mínimo de estas competencias con cierto nivel y destacando algunas como imprescindibles. La puesta en práctica del piloto sirvió para que los equipos de empleo y servicios sociales ajustaran y probaran esta metodología en casos reales, resultando unas conclusiones positivas respecto al listado y definición de competencias establecido.
• Intervención conjunta del caso: Una de los objetivos del piloto era generar un proceso integral de actuación a pesar de la participación de diversas entidades y competencias en el proceso. Para ello se acordaron momentos a lo largo del protocolo que se definió donde se generaban esos momentos de colaboración y coordinación, como en la fase de valoración de cada caso para acordar su incorporación al piloto, así como el diseño del itinerario, la presentación de la actuación a cada participante, y los seguimientos previstos en el desarrollo de dicho itinerario, así como la valoración final de la actuación y cierre del itinerario.
• Conformación del itinerario con acciones mixtas, tanto de empleo como sociales: Una bondad de este piloto ha sido la posibilidad de generar sinergias entre las acciones de empleo y servicios sociales gracias al intercambio de información producida entre las unidades intervinientes. Así, por poner un ejemplo, cuando desde empleo se ofrecía la posibilidad a la persona en exclusión social de participar en un curso, desde servicios sociales se buscaban recursos para el abono del desplazamiento si era necesario, o se buscaba un recurso para cubrir las responsabilidades familiares de esa persona respecto a hijos/as o familiares dependientes. Sin la disposición de ese recurso, la persona no podría haber realizado dichas acciones formativas.
• Solución del cumplimiento de la normativa sobre protección de datos: Una de las cuestiones más problemáticas cuando se quiere iniciar un proceso de pilotaje como éste entre diversas unidades y Organismos es el cumplimiento de la normativa sobre protección de datos en el intercambio y uso de la información. Para tener cubierto este extremo, se firmó un acuerdo entre INAEM e IASS y se habilitaron las correspondientes cláusulas informativas en los documentos de los expedientes para recoger el consentimiento, así como la incorporación de este tipo de contenidos en los registros de tratamientos de uso de cada Organismo. Este extremo es especialmente sensible en relación a la información y datos con los que se trabajó en este piloto.
• Creación de un aplicativo informático que permitiera el intercambio de información: Otra de las dificultades habituales en estas acciones de coordinación interdepartamentales es el intercambio de información. Para solventar este problema se diseñó un sencillo repositorio que permitiera a los equipos multidisciplinares creados volcar y compartir información, y si bien sus funcionalidades son limitadas y la usabilidad es mejorable, dicho repositorio ha permitido ese intercambio de información cumpliendo con la normativa de protección de datos y seguridad de la información, y evitando infinidad de correos electrónicos de intercambio de datos.
• Definición de un protocolo de actuación y de un expediente del caso: Finalizadas las reuniones preparatorias a las que hemos aludido con anterioridad, todo lo tratado se volcó en una instrucción de protocolo donde se estructuraba y ordenaba cada fase, definiendo las reglas de gestión, las peculiaridades y estableciendo los documentos de apoyo respectivos. Este protocolo y su correspondiente modelo de expediente son los que sirvieron de punto de partida para iniciar el despliegue del piloto con personas reales como veremos más adelante.
• Definición de un sistema de indicadores que permita la medición de diversos aspectos de interés a la hora de evaluar el proyecto en aspectos como la derivación, el peso de las acciones sociales y de empleo, la carga de trabajo que conlleva una intervención de esta intensidad, la inserción, las medias de tiempo de actuación y la satisfacción de las personas participantes.
   

Definido el protocolo, los documentos del expediente, el repositorio informático, y cubierta la variable de la protección de datos, se inició la segunda fase de despliegue, donde se buscaba poner a prueba la metodología diseñada en la fase anterior.

El piloto se desplegó para 60 personas en situación de exclusión social, pertenecientes a tres ámbitos de actuación de tres unidades de empleo y servicios sociales a nivel territorial (dos en el municipio de Zaragoza, un tercero en ámbito rural).

La fase de reclutamiento resultó más larga de lo previsto, y las actuaciones se han ido desarrollando de manera intensa con itinerarios que en algunos casos han durado más de un año, encontrándose en el momento en el que se publica este artículo en la fase final (se prevé finalizar el piloto en noviembre de 2023). No podemos olvidar la situación de exclusión social de las personas participantes, que exige en muchos casos un itinerario extenso a nivel temporal y que continua incluso aunque la persona se haya insertado laboralmente, con el objeto de apoyar y asegurar la salida de dicha situación de exclusión social cubriendo cualquier tipo de necesidad que la persona requiera.

Durante esta fase de despliegue los equipos implicados en el piloto han seguido realizando reuniones de seguimiento para monitorizar los avances y resolver cualquier cuestión derivada de la ejecución del piloto. Incluso se aprovecharon estas sesiones de seguimiento para realizar acciones de networking, invitando a entidades que trabajan con el colectivo de exclusión social con otras herramientas y buscando maneras de retroalimentar la experiencia y generar nuevas colaboraciones que potenciaran los efectos de este piloto. Actualmente, fruto de estas reuniones se está trabajando en un proceso que permita una colaboración más cercana y eficaz entre los Centros Especiales de Empleo y las oficinas de empleo en colaboración con las unidades de servicios sociales, se están estudiando fórmulas para facilitar la participación de estos colectivos en la gestión de ofertas de empleo o se están ejecutando acciones personalizadas para solventar las necesidades formativas de este colectivo atendido a través del piloto mediante recursos propios pero con procesos innovadores que persiguen ser más rápidos y eficaces. No obstante, el proceso de innovación y aplicación es arduo y complejo.

El despliegue de esta experiencia no está exento de dificultades y obstáculos, como cualquier proceso de innovación, pudiendo enumerar desde las evidentes consecuencias de la pandemia, que obligó a retrasar el inicio de la experiencia, pasando por el incremento de carga de trabajo e intensidad de los equipos participantes, la movilidad de personal en la función pública que ha hecho que los equipos humanos varíen a lo largo de su transcurso, o las dificultades de dar respuesta a las necesidades de las personas participantes con los recursos y programas actualmente disponibles, especialmente en lo que a Formación se refiere.

Si tal y como se tiene previsto, este proceso deja de ser un piloto para escalarse y aplicarse en el día a día, las dificultades se centrarán en la asignación de personal especializado de cada oficina de empleo, la asunción de este protocolo por toda la red de servicios sociales al ser una cuestión competencial asumida por las comarcas, incrementando el número de agentes intervinientes, la adaptación e integración del protocolo, la documentación y el repositorio a los procesos habituales de cada unidad con la escalabilidad que sea necesaria o la posible incorporación de otros Departamentos si se quiere apostar por una verdadera atención integral (Educación, Vivienda, Salud…).
 

Compartimos a modo de cierre de este artículo algunos números y conclusiones del piloto relacionados con los indicadores para que el lector pueda cuantificar y obtener sus propias conclusiones, teniendo en consideración que a fecha de redacción de este artículo el piloto no ha finalizado todavía.

Para seleccionar e iniciar actuaciones para desarrollar el piloto con las 60 personas acordadas, se tuvieron que realizar entrevistas y valoraciones de casi 120 candidaturas, buscando el perfil predefinido en el piloto con el que trabajar. Estos números nos indican que hay un trabajo previo importante con un volumen significativo de personas a la hora de desarrollar unas habilidades prelaborales y lograr una situación social adecuada para iniciar itinerarios laborales.

En total se previeron en los diseños de itinerario un total de 855 acciones, de las cuales 780 ya se han realizado, y 75 quedan pendientes, lo que se traduce en un 92% de realización de acciones.

En cuanto al peso de acciones de empleo y sociales, se han desarrollado un total de 447 acciones de empleo, y 332 de carácter social. Es entendible el número superior de acciones de empleo cuando estamos hablando de itinerarios laborales que buscan la mejora de la empleabilidad y la inserción laboral, pero no debemos perder de vista la importancia de que dichas acciones se complementen con las medidas sociales, que en muchos momentos han sido claves para permitir el desarrollo de las primeras.

Debe destacarse que la tendencia de mayor número de acciones de empleo respecto a las sociales se revierte en el territorio rural donde el piloto se ha desarrollado. La explicación de esta modificación viene de las dificultades de que las acciones de empleo se desarrollaran al no disponer de oficina física en el territorio. A pesar de todo, esta dificultad se ha venido compensando con la gestión de recursos de la zona por el área social de la Comarca Ribera Baja, ya que, si bien los recursos en el territorio son limitados, es posible generar sinergias y complementar unos con otros, aspecto que por el incremento de casos de uso y la cuestión competencial repartida en diversas administraciones en Zaragoza, es más difícil de lograr. Por ello, una idea fuerza de este piloto es la necesidad de acercar recursos al territorio y trabajarlos con unidades que los integren y que conozcan la realidad de la zona.
Incorporamos a continuación un cuadro con la tipología de acciones desarrolladas:
 

Destaca el peso de las acciones de acompañamiento en el itinerario, que sirven de apoyo y refuerzo en este proceso de inserción laboral y que por ello se incrementan en número respecto a itinerarios realizados con otros colectivos (no superan las 2 acciones de acompañamiento de media).

También deben destacarse las acciones de carácter prestacional o de intervención familiar (2 de media por participante) desarrolladas en su práctica totalidad por servicios sociales para informar o facilitar recursos de apoyo. Sin la coordinación y colaboración entre las áreas de empleo y servicios sociales que este piloto ha permitido desarrollar, los itinerarios de estas personas no habrían recibido este tipo de contenidosy probablemente parte de las acciones de empleo realizadas no habrían podido desplegarse.

En cuanto a las acciones formativas desarrolladas, estas se lograron con el importante trabajo de los equipos técnicos buscando dentro de la oferta formativa preexistente contenidos adecuados para los casos del piloto. A pesar de este gran resultado de desarrollar al menos una acción formativa por persona, se detectaron una serie de necesidades formativas y oportunidades laborales para las que la programación existente no daba respuesta, y por tanto dentro del marco del piloto se ha intentado desplegar una herramienta que satisfaga dichas necesidades de manera personalizada y eficaz. Este resultado se ha logrado de manera parcial lanzando una licitación de acciones formativas para las personas participantes en el piloto que en el momento de redactar el artículo se encuentra en desarrollo. Y si bien el proceso ha sido lento, se ha logrado un aprendizaje importante que permitirá trabajar de manera más eficaz y rápida el desarrollo de estas acciones formativas como complemento y refuerzo para los itinerarios de personas en exclusión social.

Es importante destacar también respecto a la metodología de las acciones, que salvo las acciones formativas, la tendencia es a que las acciones se realicen por medios propios (equipos técnicos de INAEM y centros sociales de base) y de manera individualizada, no considerando adecuado al menos en este momento las acciones grupales.

En cuanto a la valoración de cargas de trabajo en la atención del colectivo de exclusión social, se ofrecen los siguientes números:
Las acciones desarrolladas con medios propios han supuesto una media de 22 horas de empleo y 19 sociales, a las que deben añadirse las horas de preparación de las acciones, a saber, 10 horas de empleo, 13 sociales y 3 de valoraciones conjuntas del caso, lo que supone que cada persona participante ha recibido 32 horas de empleo, 32 horas sociales y 3 compartidas, es decir, sin contar acciones formativas, un total de 67 horas.

Haciendo una extracción de datos de inserción a junio de 2023, a un año del inicio de las actuaciones del piloto con las personas participantes, los resultados son los siguientes:

• 37 personas se encuentran trabajando en el momento de la extracción de los datos, lo que supone (61% de las personas participantes en el programa).
• 51 participantes han trabajado al menos 1 día durante la vigencia del piloto. En concreto, 2 personas menos de 1 mes, 8 entre 1 mes y 3 meses, y el resto más de 3 meses
• El total de días cotizados por las personas participantes que han trabajado en el transcurso del piloto alcanza, a junio de 2023, los 12139 días, lo que implica una media de 202 días trabajados por cada persona participante, que no olvidemos que tienen un perfil de exclusión social con diversas dificultades sociales y culturales en su búsqueda de empleo, lo que demuestra que este colectivo, en contra de otro tipo de apreciaciones superficiales que defienden la idea de que son personas que no quieren trabajar, sí que buscan trabajo y pueden insertarse, siempre que se les dedique la atención personalizada requerida y se invierta el tiempo y los recursos necesarios, tanto de empleo como sociales, para lograr su objetivo.

Se prevé que se recoja la satisfacción de las personas participantes a la finalización del piloto en diciembre de 2023, así como obtener porcentajes de cumplimiento de objetivos. En cualquier caso, las sensaciones transmitidas por las personas participantes en las sesiones de feedback con los técnicos que les acompañan en su itinerario es muy positiva.

Como conclusión, subrayar la importancia del desarrollo de este tipo de experiencias que logran en primer lugar un acercamiento y un trabajo más eficaz y coordinado entre diversas unidades de la Administración Pública, así como una mejora en la atención del colectivo de exclusión social, especialmente necesitado de actuaciones más personalizadas e intensivas. Que este proyecto quedara como finalista en la sexta edición de los premios aragoneses Cuarto Pilar refrenda esta opinión e invita a seguir apostando por este tipo de proyectos.