La crisis vivida por la Covid-19, más allá del ámbito sanitario, puso de manifiesto la importancia del funcionamiento de la Administración Pública a partir de la información disponible en registros administrativos. Este punto de partida del artículo abre la puerta a un análisis sobre cómo estos registros constituyen una fuente muy valiosa de información para el servicio público. Registros que, además, plantean nuevos retos en la recogida, tratamiento y compartición de los datos que custodian. Las nuevas tecnologías imprimen velocidad y abren horizontes para una estadística que está, más que nunca, comprometida con la calidad del dato.  

Palabras clave: 
Estadística, registros administrativos, big data, políticas públicas

La reciente crisis vivida por la expansión de la Covid-19 marcó un punto de inflexión. Y lo hizo en múltiples ámbitos. A partir de marzo de 2020, la adopción de medidas sanitarias contundentes para frenar su avance, que afectó a la movilidad de las personas, tuvo repercusión también en el mundo del trabajo. Con la fuerza laboral de todo un país metida en casa y la paralización de la actividad económica, los registros administrativos se convirtieron en prácticamente la única fuente de datos para dimensionar el contexto, afinar la toma de decisiones y gestionar la situación. Ante la imposibilidad de realizar encuestas, la pandemia puso en valor la importancia de los datos procedentes de los registros.  

La pandemia también puso en la diana el funcionamiento de las administraciones públicas y su relación con la ciudadanía. No hace falta, afortunadamente, volver a una experiencia similar para resaltar la importancia de la interoperabilidad de datos o, dicho de otra manera, para enfatizar la importancia de la coordinación entre administraciones en la puesta a disposición de los datos procedentes de registros. 

La Comisión Europea habla de un ‘mercado único de datos’, que permita la libre circulación de los mismos siempre con pleno respeto a las normas europeas, especialmente en términos de privacidad y protección de datos, así como a la legislación sobre competencia. Sin llegar a ese ‘mercado único’, lo que aquí se propone es una defensa y mejora de la colaboración entre administraciones en el marco estadístico para garantizar un servicio público fiable y de calidad, evitando las cargas innecesarias a la ciudadanía¹ . 

En España, hay algunas propuestas que han profundizado sobre esta cuestión de la cooperación, aunque más enfocadas en el servicio directo a los administrados que en la operatividad intraadministrativa. 

En lo que se refiere a la puesta a disposición de los datos, la Seguridad Social ha puesto en marcha tres salas físicas (Madrid, Barcelona y Albacete) en las que permiten el acceso a las bases de datos y microdatos de la Seguridad Social, especialmente a investigadores y académicos, con la finalidad de facilitarles sus análisis y estudios en el desarrollo de una determinada investigación. Para acceder, deben solicitarlo expresamente. A estas salas físicas se suman el acceso en remoto a esta información a través de equipos bastionados. 

La Oficina del Dato, por ejemplo, habla de “dinamizar la compartición” de los datos de los diferentes sectores productivos de la economía y sociedad española para “acelerar las capacidades nacionales”. El portal datos.gob.es trata de concentrar bajo un mismo paraguas datos de utilidad de los tres niveles de administración -estatal, autonómica y local- y ser así el punto de encuentro entre éstas, las empresas y los ciudadanos. Y, por citar otro ejemplo, la Carpeta Ciudadana. A través de este portal, la persona usuaria puede tener acceso a sus datos personales procedentes de distintas fuentes (centros educativos donde ha cursado estudios, situación actualizada de su carné de conducir con datos de la Dirección General de Tráfico, etc.), Son las fuentes combinadas las que dibujan la trayectoria vital del individuo a través de sus relaciones con las distintas administraciones. 

Todas estas iniciativas tratan de crear un ecosistema digital donde compartir y buscar información se haga de manera sencilla, sin necesidad de acudir a las diferentes fuentes que la generan y reduciendo así el número de consultas.

Al margen de los anteriores, uno de los ejemplos recientes más completos que ahonda en la cooperación entre administraciones es la difusión que ha puesto en marcha el INE del seguimiento de los Indicadores nacionales de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible de Naciones Unidas. Se trata de una plataforma digital habilitada en la página web del INE que concentra más de 367 series de datos sobre 144 indicadores ODS, cuyo origen no es en todos los casos el propio instituto. Es más, concentra información procedente de 16 departamentos ministeriales y el Banco de España con una serie histórica desde 2015 (en algunos casos, se remonta incluso a 2008 para permitir un estudio más exhaustivo). El portal cuenta con datos de 40 operaciones del Plan Estadístico Nacional.  

La coordinación se antoja esencial cuando el mundo del dato tiende, como el universo, a la expansión. Según estima la Comisión Europea, el volumen mundial de datos aumentará un 530% para 2025 y el valor de la economía de los datos en la UE-27 alcanzará los 829.000 millones de euros para ese mismo año, frente a los 301.000 millones de euros de 2018² . 

Dada la ingente producción de datos, a la que se suma la interconexión que marca el ritmo de la sociedad actual, no parece menor afrontar el tema de la interoperabilidad de los mismos en el ámbito público. Desde el punto de vista estadístico, el big data obliga a un cambio de paradigma y alienta un enfoque transformador que puede revolucionar la producción y explotación de datos en la Administración Pública.

La experiencia del INE con los ODS se enmarca en un contexto determinado que da respuesta a una necesidad específica. Sin embargo, a pesar de su carácter concreto, la visión holística que subyace del proyecto se presta cuanto menos a la reflexión. Más si cabe en el ámbito laboral, un terreno caracterizado por tener multitud de aristas. 

La disponibilidad de datos estadísticos coherentes contribuye a obtener una radiografía del mercado laboral lo más exacta posible, de manera que puedan resultar útiles para la toma de decisiones informada, así como para confirmar tendencias y hacer un diagnóstico de las condiciones laborales de las personas trabajadoras. La propia OIT señala que “si el gobierno tiene la responsabilidad de desempeñar el papel de protector, facilitador y regulador del desarrollo económico, necesita datos completos, actualizados y confiables, e instituciones de investigación competentes. Del mismo modo, las instituciones de investigación dentro del sistema de administración del trabajo no pueden alcanzar sus metas sin datos estadísticos correctos” (Casale, Shivananthiran. 2011)³ . 

En la recogida de los datos, usualmente se distinguen los procedentes de registros administrativos y los procedentes de encuestas. 

En este sentido, los registros administrativos ofrecen una serie de ventajas a la producción estadística, como son: 

• Menor coste que las encuestas, ya que hablamos de datos ya existentes en ficheros, por lo no suponen un encargo adicional a la Administración Pública, mientras que las encuestas implican un gran despliegue de personal y recursos. 
• Actualización permanente, ya que pueden extraerse casi en tiempo real (en el caso de las altas y bajas a la Seguridad Social, por ejemplo, existe un registro diario de los movimientos), mientras que las encuestas requieren de tiempo de elaboración para hacerlas, procesar los resultados y ofrecer las conclusiones. 
• Precisión, dado que los datos que recogen son exactos, mientras que las encuestas son la extrapolación de una muestra representativa a un total, por lo que puede que no refleje exactamente la realidad. 

El uso de los registros administrativos con fines estadísticos se ha colado varias veces en la agenda de la OIT. Ya en 1997 publicó Estadísticas del trabajo basadas en registros administrativos: Pautas para su recopilación y presentación, una guía para el tratamiento de los registros administrativos como fuente primordial en las estadísticas laborales, dada la infrautilización que se hace de los mismos en los países en los que la falta de personal especializado es una realidad tangible. 

Más recientemente, en 2022 se acometió en España una modificación de la Ley de la Función Estadística Pública, que da prioridad al uso de los registros administrativos para la elaboración de estadísticas oficiales, en consonancia con la normativa europea. 

Si bien el registro en sí mismo no aporta conocimiento, el potencial estadístico que encierra es de una importancia crucial para tomar acción, siempre con una evaluación continua de su pertinencia y consistencia de cara a reducir las posibles ineficacias que puede provocar su producción. 

En esta línea, el último Plan Estadístico Nacional (PEN) 2021-2024 suscribe precisamente la importancia de la intensificación de los registros administrativos. El Plan recomienda el establecimiento de protocolos de actuación armonizados para el tratamiento estadístico de los ficheros administrativos, así como la coordinación de actuaciones entre departamentos estadísticos y administrativos. Desde el punto de vista de la producción estadística, considera “muy deseable” avanzar hacia una arquitectura de datos comunes a partir de datos procedentes de los registros. 

En enero de este mismo año, como es habitual, el BOE publicaba el Programa Anual 2024 del PEN 2021-2024, que fija entre sus líneas estratégicas el establecimiento de una arquitectura de datos estadísticos procedentes de registros administración, con inclusión de identificadores estandarizados. También aboga por el uso de las nuevas tecnologías (como machine learning) en procesos como la depuración o imputación de datos para mejorar la eficiencia de la producción y la calidad de los datos estadísticos. 

En las operaciones estadísticas producidas en la Subdirección General de Estadística y Análisis Sociolaboral (SGEAS) del Ministerio de Trabajo y Economía Social (MITES), la mayor parte procede de la explotación de registros administrativos, en muchos casos, de las autoridades laborales autonómicas. Una pequeña cuota, (la Encuesta Anual Laboral -EAL- y la Estadística de Políticas del Mercado de Trabajo – LMP-) viene determinada por las encuestas. 

Al margen de lo anterior, un importante referente -si no el mayor- de las encuestas laborales en España es la Encuesta de Población Activa (EPA). Publicada trimestralmente, la EPA ofrece información valiosa acerca de la situación de la persona (de 16 años y más) en viviendas familiares y su relación con el mercado de trabajo. Aporta datos sobre empleo, paro e inactividad en una semana de referencia según diferentes variables (sexo, edad, nacionalidad, nivel educativo, horas de trabajo, tipo de jornada, método de búsqueda de empleo, duración de la misma…). La EPA es una operación estadística que cuenta con un tamaño muestral de 160.000 personas. Los resultados de la encuesta se extrapolan a la población de referencia, de lo cual se infiere que ya existe error muestral, inherente al procedimiento. Un error que tiene que ver con la representatividad de los datos y que puede generar imprecisiones en la estimación, especialmente, cuanto mayor es el grado de detalle del dato buscado. Es decir, a mayor desagregación de los resultados, mayor es el error y menos representativos son los resultados. 

Sin perjuicio de que se trata de uno de los principales termómetros para analizar el mercado laboral en España, el planteamiento del que parte aconseja saber interpretar sus resultados y hacerlo con los matices que requiere. 

Para profundizar en la diferencia de datos procedentes de registros y de encuestas, vamos a tomar como referencia un ejemplo sobre la medición del paro. 

La EPA considera como personas paradas a todas aquellas de 16 años o más que, según los criterios OIT, durante la semana de referencia, se encontraran en las tres situaciones siguientes simultáneamente:

     a)    sin trabajo, es decir, no tenían un empleo asalariado o por cuenta propia;
     b)    disponibles para trabajar, es decir, disponibles para un empleo como asalariado o un empleo por cuenta propia dentro de las dos semanas posteriores a la semana de referencia;
     c)    buscando activamente un trabajo durante el mes precedente al domingo de la semana de referencia. Este último requisito no se precisa en el caso de haber encontrado un empleo al que se incorporará dentro de los tres meses posteriores a la semana de referencia.

Sin embargo, el SEPE considera paro registrado al total de demandas de empleo en alta, registradas por el Servicios Públicos de Empleo, existentes el último día de cada mes, excluyendo determinados colectivos que vienen determinados por la Orden Ministerial de 11 de Marzo de 1985 (B.O.E. de 14/3/85), como son los demandantes que solicitan otro empleo compatible con el que ejercen (pluriempleo); los demandantes que, estando ocupados, solicitan un empleo para cambiarlo por el que tienen (mejor empleo) o los demandantes que son pensionistas de jubilación, pensionistas por gran invalidez o invalidez absoluta y demandantes de edad igual o superior a 65 años (jubilados), por citar algunos. 

Ambos ejemplos sirven para ilustrar que una misma variable, como es el desempleo, puede medirse desde la encuesta y también desde el registro administrativo. De ambos casos se deduce un fin estadístico que favorece la comprensión y dimensión de un fenómeno como el paro en España.

En el año 2020, año anómalo, la pandemia hizo muy difícil la recogida de datos de la encuesta y, sin embargo, los registros administrativos -como los de los servicios públicos de empleo- seguían funcionando de manera telemática para empresas y trabajadores.

Una metodología clara en las fases del proceso de la producción estadística, empezando por la recogida, redunda en la credibilidad y la fiabilidad del dato.

Este punto es especialmente importante en el sector público. La calidad del dato, avalada por la transparencia e imparcialidad, es una exigencia permanente en la Administración, puesto que es el indicador o la referencia a partir del cual se toman decisiones como, por ejemplo, pagar la cuantía de una prestación, la devolución de una cuantía económica en base al alta o la baja en la afiliación se negocia en base a la información disponible, etc.

Y, además, esa metodología de la que hablábamos antes debe ser lo suficientemente flexible como para adaptarse a los cambios normativos -e incluso sociales- que rigen el mercado de trabajo desde sus diferentes perspectivas. En esta línea, y aunque cada vez sucede más, deberían poderse adaptar los registros administrativos al fin estadístico.

La cuestión de género es uno de los factores que progresivamente se ha ido incorporando en las metodologías de medición. En primer lugar, por la visibilidad que ha de darse a quienes suponen aproximadamente la mitad de la población que, además, tradicionalmente es uno de los colectivos más vulnerables para el empleo. En segundo lugar, porque hacerlo ofrece una visión mucho más completa sobre la situación del mercado de trabajo y de las condiciones laborales de las personas trabajadoras lo que permite, en consecuencia, facilitar una adopción de medidas más pertinentes. Una aproximación al género desde la producción y difusión estadística multiplica las vías de análisis de la situación estudiada, permitiendo detectar posibles ineficiencias que van más allá de los datos globales tomados para el conjunto de la muestra. Por ejemplo, la estadística de Accidentes de Trabajo permite saber quién sufre más los accidentes laborales y a qué puede ser debido (normalmente, los puestos de trabajo con mayor riesgo de sufrirlos suelen estar desempeñados por los hombres); o, a partir de los datos de la estadística de paro registrado se puede observar cómo la destrucción de empleo suele afectar más a las mujeres.

Por otro lado, recientemente, REGCON, el Registro y Depósito de Convenios Colectivos, Acuerdos Colectivos de Trabajo y Planes de Igualdad acometió los cambios dispuestos en la disposición adicional primera del Real Decreto 901/2020, de 13 de octubre, por el que se regulan los planes de igualdad y su registro y se modifica el Real Decreto 713/2010, de 28 de mayo, sobre registro y depósito de convenios y acuerdos colectivos de trabajo. Así, se estableció la obligatoriedad de cumplimentar los datos estadísticos relativos a los planes de igualdad según lo dispuesto en el Anexo 2.V “Hoja estadística del plan de igualdad”, hoja que debe ser cumplimentada por las comisiones negociadoras de los planes de igualdad a la firma del mismo o por la empresa si esta presenta el plan^4.

REGCON recoge información sustancial en el marco de la negociación colectiva, como la referida a las variaciones salariales medias pactadas y revisadas, jornadas medias pactadas, trabajadores o empresas afectados por los convenios… con diferentes desagregaciones (como ámbito funcional, rama de actividad, cláusula de garantía salarial…) a partir de los datos de los convenios colectivos de trabajo. Además, esta aplicación permite la consulta pública de la información relativa a los convenios colectivos por parte de cualquier ciudadano, de forma adicional a los textos que se publican a través del BOE.

REGCON es uno de los registros del Ministerio de Trabajo y Economía Social. Nace en 2010 y, aunque en sus inicios fue muy difícil de implementar por lo ambicioso de su finalidad y la complejidad de su ejecución, ha evolucionado mucho y ha ido incorporando mejoras en su funcionamiento. En estos momentos, además, se esta acometiendo un nuevo proyecto de mejora de RECGON para adaptar tanto el contenido de las preguntas que se realizan en la Hoja Estadística como en la actualización de la propia aplicación.

Cuenta con dos partes, la puramente de registro, competencia de la Dirección General de Trabajo; y la parte estadística, a cargo de la SGEAS. En este sentido, es en el trabajo estadístico donde se depura la información cumplimentada en la Hoja Estadística (jornada laboral, variación salarial, cláusulas de garantía salarial…), comparándola con la incluida en los textos de los convenios, que son registrados por las comisiones negociadoras. Es especialmente exhaustivo, dado que cada día se revisan a mano una media de 60-70 convenios o modificaciones de los mismos. Y debe ser muy minucioso, puesto que para un mismo convenio se pueden registrar hasta tres variaciones salariales, aunque de cara a la estadística se utilizará solo una.

Además de la información cuantitativa, la Hoja Estadística tiene variables cualitativas, como “¿Se negocian asuntos relacionados con el teletrabajo?”, “¿Cuál es el sexo menos representado en la negociación?”, cuyas principales conclusiones se publican dos veces al año. El trabajo estadístico que se hace en REGCON es ingente, como hemos visto. Pero es que la información que se puede extraer de todos estos datos es tremendamente valiosa, sus datos son muy codiciados dado que prácticamente es el guion que sirve de base para la negociación colectiva. De nuevo en este caso se mantiene la exigencia constante de la calidad del dato.

Entre las propuestas de mejora, están la posibilidad de cruzar datos y de acometer avances en las validaciones estadísticas, de manera que los esfuerzos puedan dirigirse a explotar aún más la información recogida en las hojas estadísticas. En este sentido, la Inteligencia Artificial (IA) puede ser un tremendo impulsor para facilitar o automatizar tareas para, de esa manera, redirigir esfuerzos hacia una explotación aún más completa. Ya se hicieron algunas pruebas piloto haciendo uso de la IA y los resultados fueron realmente positivos. Por tanto, no parece extraño pensar que pueda introducirse de manera más permanente para favorecer la transformación digital de una Administración Pública que mira hacia el futuro.

A diferencia de la explotación de datos que se hace de REGCON, que maneja información publicada en el BOE, existe otro registro en el Ministerio que trata información más sensible pero igualmente imprescindible para el conocimiento y estudio del mundo del trabajo.

Se trata de Delt@ (Declaración Electrónica de Trabajadores Accidentados), una aplicación que permite la completa tramitación de partes de accidentes de trabajo. Registra todos los accidentes de trabajo, con baja y sin baja, a excepción de aquellos que se tramitan por Autoridades Laborales con procedimiento de notificación propio, como son Cataluña (CoNTA) y País Vasco (IGATT). El proceso se inicia con el registro del accidente por parte del empresario o autónomo. A través de Delt@ el empresario/representante de empresa/autónomo envía el Parte de Accidente de Trabajo (PAT) a la Entidad Gestora o Colaboradora (EGC), que debe valorarlo y, a continuación, a la autoridad laboral, que lo recepciona y decide si se trata o no de un accidente laboral. Una vez declarado como accidente laboral, ya pasa a formar parte de la estadística.

Teniendo en cuenta que todos los accidentes de trabajo deben ser comunicados, y que Delt@ involucra a diferentes actores con intereses (en ocasiones) encontrados, la precisión y calidad de los datos cobran una especial relevancia y los resultados que devienen de su explotación estadística constituyen una radiografía bastante exacta de la realidad de los accidentes laborales. A esta exactitud también contribuye el hecho de que la propia labor estadística en Delt@ puede advertir un error en el propio registro y avise de él para su subsanación. Este es un claro ejemplo de que el registro sirve a la estadística… pero también a la inversa a través de las validaciones estadísticas.

Desde el punto de vista informático, para elaborar la estadística que se ofrece puntualmente, se cruzan algunos datos, como los accidentes con las altas y también con datos de la Tesorería General de la Seguridad Social (TGSS), con la cautela, además, de que se trabaja con datos anonimizados puesto que se trata de información sensible.

Ambos registros han ido mejorando y evolucionando con los años, pero son un claro ejemplo de cómo la explotación estadística de un registro administrativo es un poderoso instrumento al servicio del conocimiento objetivo de la realidad y la elaboración de políticas públicas.

Tiempos nuevos, desafíos constantes. La irrupción de las nuevas tecnologías y el big data han disparado las posibilidades que ofrecen los datos y la complejidad para gestionarlos. Así, identificamos algunos de los desafíos más inmediatos a los que se debe dar respuesta desde la estadística. 

Inteligencia Artificial

La Inteligencia Artificial se posiciona como una herramienta eficaz sobre la que investigar más a fondo en la tarea de automatizar lo que ahora debe hacerse prácticamente a mano. De esta manera, se podría ganar en eficiencia en la depuración de datos, a la vez que el tiempo requerido por una persona puede emplearse en ampliar las opciones a partir de las cuales ofrecer información estadística más cualitativa que sirva de base para las negociaciones o la toma de decisiones en el ámbito laboral. 

En el año 2020, se llevó a cabo en SGEAS un proyecto piloto que incluía herramientas de IA en distintos ámbitos de la aplicación REGCON. En concreto, en cuanto a la parte estadística, se implementó una aplicación que automatizaba algunos procesos de validación y depuración, buscando en los textos de los convenios determinada información y comparándola con lo que se había cumplimentado en la Hoja Estadística. El resultado eran unos listados de coincidencias y discrepancias, acompañados de las referencias a los textos analizados para facilitar su búsqueda, que reducía inmensamente los tiempos dedicados a esta tarea por personal encargado de la depuración. De esta forma, aunque la validación última corresponde a las personas y no a las máquinas, se simplifican las tareas automáticas para que se puedan aprovechar mejor los recursos humanos y se puedan dedicar a análisis de difícil automatización.

Protección de datos

La normativa en lo que se refiere a la protección de datos es clara y taxativa, y se protege sin ambages lo que la propia Constitución Española reconoce como un derecho fundamental en su artículo 18, así como la normativa europea. Muchas veces, prestamos nuestros datos (a veces sin darnos cuenta) a terceros (cuando rellenamos los datos para hacernos una tarjeta de puntos de una empresa, cuando nos llaman por teléfono para mejorarnos el servicio de datos del móvil, etc.). Sin embargo, ocurre que, cuando se trata de ofrecerlos para algún registro, en ocasiones existen reticencias a la hora de darlos. Nada más lejos de la realidad. La Administración Pública está acometiendo una actualización constante de protocolos en lo referente a ciberseguridad y al tratamiento exquisito de la información ciudadana, especialmente, en lo que se refiere a la anonimización de los datos. Un ejemplo en este sentido es el tratamiento estadístico que se hace de los accidentes laborales a partir de los datos de Delt@, que permite mantener la anonimidad de la información registrada en todo el proceso estadístico, cuyo único fin es ser un marco fiable de datos. Nadie mejor que la Administración Pública como custodia de los datos dado que no encierra ningún interés lucrativo, sino el de proporcionar un servicio público de calidad y adaptado a las necesidades del ciudadano.

Nueva arquitectura en la producción estadística

La intensificación del uso de los registros como fuente de datos estadística exige una adaptación de los mismos orientada hacia un fin estadístico, una nueva arquitectura. El uso de los registros administrativos con fines estadísticos en el ámbito del mercado de trabajo ofrece posibilidades antes minoradas por un desarrollo informático escaso. Mejorado este extremo, la transición hacia una adaptación de los registros administrativos como fuente de datos posibilita un salto cualitativo hacia un enfoque más amplio en el mundo del trabajo, “sin tener que requerir la información directamente a los informantes a través de encuestas específicas, evitándoles así las molestias e inconvenientes que esto conlleva junto con las limitaciones de representatividad y la extrapolación de resultados a la población total” (Ramos, Cánovas, Montañés, Alfaro, Montesó. Venteo de Haro, Parias, Viciana, Molina, Hernández. 2018)⁵. 

En resumen, la estadística pública vive tiempos de cambio. La disrupción tecnológica sin precedentes ha multiplicado las posibilidades que ofrecen los datos y ha abierto nuevos campos de análisis al aumentar la capacidad para obtener, compartir y tratar la información. Unido a ello, la intensificación en el uso de los registros administrativos con fines estadísticos promete una mayor precisión de la información aligerando los costes que suponen las encuestas. 

En muchos foros se viene hablando del potencial del dato, pero quizás sea la Administración Pública quien deba ser más consciente de esta premisa, dado que en su responsabilidad está el diseño y ejecución de políticas públicas que respondan, sin ambages, a un servicio público impecable. El camino que tenemos por delante es, sin lugar a dudas, fascinante.