Este artículo analiza el sistema de formación profesional en España, destacando avances recientes y áreas de mejora. Resalta la importancia de consolidar el derecho individual a la formación, señalando las limitaciones del modelo actual, como el bajo uso de los permisos retribuidos y de los Permisos Individuales de Formación (PIF), así como la ejecución ineficiente de los recursos financieros disponibles. Estas deficiencias limitan el acceso a la formación, especialmente por barreras vinculadas a la actividad empresarial, requisitos de presencialidad y falta de previsibilidad en la oferta formativa. Se propone introducir un sistema de cuentas individuales de formación donde los trabajadores acumulan derechos económicos transferibles entre empleos para financiar la formación que elijan. Además, se proponen reformas paralelas, como mejorar la previsibilidad de la oferta formativa y adoptar modelos de gestión más eficientes, como contratos-programa o la concertación con proveedores privados. Estas propuestas buscan transformar el sistema formativo en una herramienta eficaz que responda a las necesidades de los trabajadores y del mercado laboral.¹

A lo largo de los últimos años y desde distintos ámbitos, la descripción y el análisis de nuestro sistema de formación profesional se ha convertido en un asunto de especial interés. Los avances registrados, que no han sido pocos en el último lustro y los defectos que todavía debemos esforzarnos en superar, forman parte de este tipo de preocupaciones.

De esta forma, se ha insistido en la necesidad de un diseño en su regulación que supere las dificultades para ejecutar el presupuesto asignado a una materia, la formación profesional en el trabajo o para el empleo -no quiero contribuir a ninguna discusión estéril sobre su denominación- esencial en el contexto actual.

Se ha destacado también la necesidad de mantener e impulsar el nivel de participación de los interlocutores sociales en la gobernanza del modelo de formación profesional en España.

Y, junto a ello, se ha subrayado la importancia de asegurar el mejor uso posible de los fondos y la máxima vinculación de los interlocutores sociales, a la vez que se fortalecen los requisitos de transparencia en el uso de los recursos adscritos a este fin.
Aunque todavía no existe un calendario de desarrollo de la futura ley de Formación en el Trabajo creo necesario seguir insistiendo en la necesidad de reforzar el principio de garantía del derecho individual a la formación de las personas trabajadoras junto a la posibilidad de que también la formación pueda llegar al ámbito de las pequeñas y medianas empresas a través de un sistema de oferta formativa adecuadamente diseñado.

Como la experiencia del funcionamiento de otros modelos nos ha enseñado (en este caso el ejemplo danés es seguramente el más procedente), fortalecer los esquemas de formación de oferta para todos los trabajadores es un complemento imprescindible del modelo de demanda pensado y diseñado desde el ámbito de las grandes y medianas empresas.

Es en este ámbito en el que se inscribe la propuesta de desarrollo del derecho a la formación para el trabajo que pretendo resumir a continuación.

Para empezar, debo señalar que no estamos faltos en este ámbito de principios normativos en los que basarse. Desde el punto de vista del derecho internacional, la Declaración Universal de Derechos Humanos, los Objetivos de Desarrollo Sostenible, los Convenios y Recomendaciones de la OIT, y la Carta de Europea de Derechos Sociales Fundamentales son suficientemente ilustrativos del reconocimiento fundamental en ellos del derecho a la formación permanente. Lo resumiré citando el artículo 15 de la Carta Europea de Derechos, “todo trabajador debe tener acceso a la formación profesional y poder beneficiarse de la misma a lo largo de toda su vida activa”.

Hace algo más de un año, el Comité Económico y Social Europeo (en 2022), a través de su Observatorio de Mercado de Trabajo, planteó una serie de recomendaciones, entre las que señala que la formación debe contemplarse como un derecho individual y deben establecerse mecanismos para su implementación práctica, mencionando como un elemento importante de este proceso, asegurar un número mínimo de horas al año para todos los trabajadores.

Por su parte, en el ámbito nacional, el Estatuto de los Trabajadores establece un derecho genérico a la formación, que se complementa con derechos instrumentales más específicos, en particular, el permiso retribuido de 20 horas anuales acumulables durante cinco años para realizar formación profesional para el empleo vinculada a la actividad de la empresa.

Como es sabido, con carácter general, el Estatuto establece un deber empresarial de “facilitar” el acceso a la formación, pero no entra en quién o cómo se garantiza o proporciona dicha formación, una cuestión que la negociación colectiva tampoco ha resuelto en la medida suficiente.

Por supuesto, existen ejemplos (los sectores de construcción y el metal, son quizás los más significativos) en los que la negociación colectiva ha articulado efectivamente mecanismos y planes concretos.

Sin embargo, menos de la mitad los convenios incluyen cláusulas de formación, sólo una cuarta parte de los que lo hacen incluyen referencias a los permisos retribuidos para formación, y un buen número de las cláusulas formativas se limitan a poco más que reiterar o cumplir con lo ya establecido en otras normas o, en su caso, constituir comisiones paritarias.

Por su parte, los acuerdos de diálogo social en materia de formación continua y las sucesivas regulaciones que derivaron de los mismos, establecieron los llamados Permisos Individuales de Formación (PIF) en el marco del sistema de Formación Profesional para el Empleo (denominado sistema de formación en el trabajo, en la reciente Ley de Empleo). A través de ellos, los trabajadores pueden solicitar un permiso de hasta 200 horas por curso lectivo, para la realización de cualquier formación reconocida con una acreditación o titulación oficial que se realice presencialmente en horario laboral. Si la empresa lo autoriza, podrá bonificarse el coste salarial de las horas no trabajadas.

Aun así, puede afirmarse que ni el permiso retribuido del ET ni los PIF han permitido un ejercicio que podamos considerar relevante del derecho a la formación.

Aunque no existen datos suficientemente concluyentes, todo parece indicar que la utilización del permiso retribuido del Estatuto está siendo muy limitada. En la práctica, la falta de vinculación de la formación solicitada con la actividad de la empresa es uno de los principales motivos de denegación del permiso. No es ésta una cuestión menor, pues la motivación de los trabajadores para formarse puede residir en su intención de desarrollar su carrera quizás en otros puestos, ocupaciones, empresas o sectores.

Por su parte, el alcance de los PIF ha sido también muy limitado (en torno a 5.000 personas anualmente), y su uso se ha centrado básicamente en la realización de estudios universitarios, que suponen cerca del 80% de los PIF. Entre las posibles causas, podemos pensar en los requisitos de presencialidad y oficialidad de la formación, además de la necesidad de la autorización de la empresa.  Pero también parece relevante, respecto a ambos permisos, el hecho de que estén concebidos como crédito de horas. Es decir, que se pueda facilitar el tiempo, pero no el acceso a ninguna oferta concreta.

Si tenemos en cuenta la experiencia de Francia, donde los trabajadores también contaban con un derecho similar para disfrutar de tiempo de formación, debemos señalar que su uso fue bastante limitado precisamente hasta la reforma que introdujo la cuenta personal de formación que permitió transformar horas en financiación para pagar la formación que escogiera el trabajador.

Desde otra perspectiva, la Ley de Empleo, y su normativa de desarrollo, incluye la formación en el trabajo entre los servicios “garantizados”.

Lo que se intenta plantear aquí es la disponibilidad de oportunidades para ejercitar el derecho a la formación, si bien en la práctica tal garantía se ve limitada por las oportunidades formativas que hay disponibles en cada momento y por las posibilidades reales de acceso a las mismas.

Si conseguimos que estas oportunidades formativas sean suficientemente amplias y flexibles como para que prácticamente todo el que quiera formarse pueda hacerlo, estaríamos garantizando, por la vía de los hechos, el ejercicio del derecho a la formación.

De hecho, este es el caso de algunos países que, como los nórdicos, son campeones en el porcentaje de adultos que forman, a pesar de no contar con una formulación legal demasiado específica del derecho a la formación.

Por eso la cuestión esencial es cómo hacemos para que quien quiera formarse pueda efectivamente hacerlo. Y eso en España depende hoy de cuatro factores principales:

1. La suficiencia de los recursos financieros, 
2. La extensión y adecuación de las infraestructuras de centros, equipamientos, formadores, 
3. Las oportunidades (acciones formativas) que se ofertan, 
4. Su accesibilidad (calendarios, coste, duraciones, requisitos, formatos como distancia, asincronía, modularidad, etc.).

En términos generales y resumidos, podemos decir que no tenemos grandes dificultades en cuanto recursos (fundamentalmente de la cuota de formación) e infraestructuras (redes públicas y privadas de centros formadores), mientras que las áreas de mejora se concentran en cómo aumentar las oportunidades reales de formación y cómo facilitar la accesibilidad a las mismas.

En el caso de los recursos financieros los problemas, por el contrario, no son hoy de insuficiencia -ojalá que lo fueran- sino de falta de ejecución del gasto. El excedente acumulado en los últimos ocho años supera los 4.500 millones². Tampoco han mejorado el grado de ejecución total las transferencias de una parte de los programas transferidos en su día al Ministerio de Educación y, consiguientemente, a las CCAA que tienen, a su vez, tales competencias traspasadas.

Debo aquí subrayar el hecho de que la inclusión en la reciente Ley de Empleo de la posibilidad de disponer de los excedentes no ejecutados para otras finalidades no ayuda, más bien al contrario, a reducir el excedente y puede suponer un estímulo para financiar otras funciones de gasto en CCAA o AGE.

Por supuesto, en gran parte de Ias ocasiones, la existencia de esta enorme cantidad de excedente no ejecutado no es fruto de una estrategia previamente concebida en el ámbito de las instituciones y organismos competentes (SEPE, Ministerio de Educación y CCAA) sino, más bien, una muestra de las insuficiencias en el diseño del modelo que deben ser resueltas con urgencia.

Como decía anteriormente, los ámbitos de mejora residen en la oferta real de oportunidades de formación y en la accesibilidad a las oportunidades de formación.

En el ámbito de la oferta real de oportunidades lo más importante que hay que decir es que -aunque los avances registrados en los últimos años son significativos- todavía la oferta tiene un flujo irregular y poco previsible.

En la práctica hay momentos en los que las acciones formativas se acumulan, y otros, en los que la oferta es escasa o se reduce a ámbitos o especialidades muy concretas. Este flujo irregular obedece, sobre todo, a una insuficiente previsibilidad y coordinación calendarios de convocatorias por parte de las distintas administraciones (educativas, laborales, central y autonómicas) en un contexto de financiación principalmente a través de subvenciones.

En cuanto a la accesibilidad a las oportunidades de formación, los retos más importantes son:

• En el ámbito del sistema educativo, aunque la oferta se ha flexibilizado son relativamente pocos los adultos que lo utilizan efectivamente en su formación permanente. Aquí, el formato y los contenidos, las duraciones amplias, los horarios poco conciliables, la presencialidad y la metodología académica pueden estar detrás de una demanda limitada.
• En el ámbito de la formación programada por las empresas los problemas están vinculados al hecho de que todavía, especialmente entre las PYMES, son muchas las empresas que no ofrecen formación.
• La posibilidad de acceso es mucho mayor en el ámbito de la formación dirigida a los ocupados y desempleados. Subsisten barreras, por supuesto, y muchas de ellas pueden superarse con relativa facilidad. Entre ellas, me gustaría destacar las vinculadas a la posibilidad de conciliar la actividad personal y laboral con la formativa. Y, junto a ello, al hecho de que, con frecuencia los formatos presenciales dificultan la participación sobre todo de los trabajadores en activo. Además, hay dificultades para obtener permisos de formación, por ejemplo, cuando la formación que le interesa no esté asociada a la actividad de la empresa o al Catálogo de estándares de competencia o a titulaciones oficiales (requisitos de los permisos).

Llegados a este punto merece la pena plantearse un escenario de propuestas que puedan contribuir a mejorar las oportunidades reales de formación en los distintos ámbitos. Me referiré en primer lugar al ejercicio del derecho personal a la formación a través del desarrollo de las Cuentas Individuales de Formación o Aprendizaje.

La cuestión de fondo es dotar al ciudadano de un instrumento que le permita decidir en qué, cuándo y cómo formarse, y acceder efectivamente a esa formación.

Como se sabe la idea no es nueva. Otros instrumentos pueden parecer similares, pero no suponen el establecimiento de derechos.

Los denominados cupones o cheques de formación para financiar la realización de una acción formativa dan capacidad de decisión a la persona, pero no suponen un derecho, y suele haber otros requisitos previos para su obtención.

Las cuentas de ahorro-formación, en las que las aportaciones personales pueden verse complementadas por la empresa, la administración o contar con beneficios fiscales, son básicamente instrumentos de ahorro voluntario para dedicar a la formación, pero tampoco están concebidas para acumular ningún derecho.

En cambio, las cuentas personales o individuales de formación, propiamente dichas, dotan a cada persona de un derecho individual, acumulable y transferible, aunque cambie de trabajo, que puede ejercerse para financiar la formación que decida la persona, además de contar con herramientas de apoyo.

Como es sabido, a reforma laboral de 2012 introdujo la posibilidad de un cheque o cuenta de formación, pero no llegó a tener desarrollo reglamentario.

Por su parte, la Recomendación Europea de junio de 2022 se inspira en gran medida en la experiencia de Francia de cuenta personal de formación.

• La cuenta francesa vino a complementar el Derecho individual de formación (120 horas en 6 años), que no había terminado de funcionar.
• La cuenta complementa las horas con derecho a una financiación para formación, estableciendo un derecho a 500 euros anuales con un tope de 5.000 (y de 800 con un tope de 8.000 para personas con baja cualificación o discapacidad).
• La cuantía sería acumulable durante varios años y transferible, aunque cambie de trabajo.
• Estas cantidades pueden verse ampliadas si no resultan suficientes para un curso, por ejemplo, por Servicios de Empleo, autoridades regionales, el propio empleador o incluso por fondos acordados en Convenio Colectivo.
• Además, el derecho se acompaña de un servicio de orientación, de la posibilidad de validar la experiencia y de recibir apoyo al emprendimiento.
• La cuenta se financia básicamente con la cuota de formación.
• Es una cuenta digital y virtual en la que, a través de una App, la persona puede consultar sus derechos, solicitar orientación o directamente localizar e inscribirse en las acciones formativas en los centros registrados a estos efectos.
• Los centros reúnen unos criterios de calidad, los cursos son evaluados por los usuarios y, en función de los ratings, revisados por la Administración.

En mi opinión, la principal virtualidad de la cuenta es la de contribuir a priorizar la demanda de la persona y su capacidad para tomar una decisión informada, de manera análoga a lo que ya se hace con las empresas a través de las bonificaciones a la formación que programan para sus empleados.

En nuestra legislación más reciente, el Real Decreto de desarrollo de los servicios garantizados en la Ley de Empleo alude a la Recomendación europea y las cuentas individuales, aunque de manera general, sin entrar a desarrollarlas. 
Por su parte, algunas Comunidades Autónomas están también desarrollando su propia normativa que, como en el caso del País Vasco, incluyen lo que denominan cheque formación.

La ventana de oportunidad es aún mayor, si recordamos que la Recomendación europea abre la posibilidad de cofinanciar las cuentas individuales con fondos europeos.
Además, la Comisión viene desarrollando un programa de aprendizaje mutuo en el que participan países como Francia, Italia o Polonia, al que España podría incorporarse, y que la Comisión también ofrece a los estados el Instrumento de Apoyo Técnico, a través de la Dirección General de Apoyo a Reformas Estructurales.

Sin embargo, la introducción de la cuenta no agotaría la perspectiva de reformas necesarias en paralelo. Enumero algunas de ellas a continuación:

• Las convocatorias de subvención pueden seguir siendo un sistema útil para atender a las necesidades más específicas o difíciles de satisfacer. Por ejemplo, colectivos vulnerables, entornos con menor acceso a la formación, procesos de reconversión, etc. 
• Pero para otros programas de oferta necesarios resulta conveniente superar el modelo de subvención a centros, que provoca muchos efectos indeseados; por un lado, adultera la figura del beneficiario, al trasladarla del participante al centro formativo; centra el foco en la adaptación a la convocatoria, tramitación financiera, justificación y control, antes que en la mejora y competencia por calidad de la formación; y, finalmente, distorsiona la imagen del sector de la formación que pasa a verse como subvencionado antes que como proveedor de servicios que la Administración quiere garantizar.
• La concertación con proveedores privados es una fórmula habitual en el desarrollo de servicios públicos que garantizan el ejercicio de algunos derechos básicos, como la enseñanza o la sanidad. Este modelo podría aplicarse fácilmente en el ámbito de la formación permanente, al menos a aquella parte de la oferta que es más demandada o la de cierta duración, como los certificados de profesionalidad.
• A su vez, Los contratos-programa, por su parte, puede ser otra fórmula, quizás más adecuada para abordar necesidades específicas de cierta envergadura, que requieren especialización y continuidad en el tiempo. Esta fórmula permite conveniar la prestación del servicio con entidades particularmente bien posicionadas para garantizar su implementación y eficacia en determinados ámbitos.

Creo que la eficacia del derecho individual a la formación sigue lastrada por un conjunto de barreras a las que me he referido a lo largo del artículo. 

El modelo de cuentas individuales de formación recomendado por la Unión Europea supone una excelente oportunidad para introducir un nuevo mecanismo estructural en el sistema formativo, que permita dar respuesta permanente a la demanda de formación del trabajador de forma directa por las entidades de formación públicas y privadas, sin requerir convocatorias específicas.

Pero, además, este mecanismo de demanda complementa, desde la perspectiva del trabajador, el actual sistema de bonificaciones a la formación programada por las empresas.

En mi opinión es mejor no dejarse llevar por apriorismos que, de una u otra forma, pueden estar detrás de los problemas que arrastra nuestro modelo de formación en el trabajo y a cuya solución podría contribuir decisivamente un modelo como el aquí planteado.