El objetivo de este artículo es analizar la actividad que se realiza en los servicios públicos de empleo en España. Para ello, se utilizan los datos de colocaciones con el fin de estudiar su papel como intermediarios laborales. Asimismo, desde el punto de vista de la oferta, se examina en qué medida las personas desempleadas utilizan los SPE como método de búsqueda de empleo. Por la parte de las empresas, se analiza la evolución del número de puestos ofrecidos para la gestión. Se presta especial atención al papel que el acceso a internet juega en la intermediación laboral, el cual no afecta de la misma forma a todas las personas desempleadas ni a todas las empresas.

Palabras clave: competencias digitales, brecha digital, búsqueda de empleo.

The aim of this article is to analyze the activity carried out by public employment services in Spain. To this end, data on job placements are used to study their role as labor intermediaries. Likewise, from the supply side, we examine the extent to which unemployed people use the PES as a method of job search. On the companies' side, the evolution of the number of positions offered for management is analyzed. Special attention is paid to the role that Internet access plays in labor intermediation, which does not affect all unemployed people or all companies in the same way.

La Ley de Empleo 3/2023 define la intermediación laboral como el “conjunto de acciones destinadas a proporcionar a las personas trabajadoras un empleo adecuado a sus características y facilitar a las entidades empleadoras las personas trabajadoras más apropiadas a sus requerimientos y necesidades desde un enfoque integral”. Se trata, por tanto, de actividades que afectan tanto a la oferta como a la demanda de trabajo. Así, las personas que buscan empleo pueden utilizar los servicios de intermediación para buscar información sobre vacantes u otro tipo de acciones que les permitan acceder al empleo y, por su parte, las empresas pueden informar sobre las necesidades de contratación que puedan tener y tener apoyo en la selección de los perfiles más adecuadas para las vacantes existentes.

De acuerdo con el artículo 40 de esta ley, la intermediación comprende: la prospección y captación de ofertas de trabajo, la puesta en contacto de ofertas de trabajo con personas que buscan un empleo, para su colocación o recolocación, la selección para un puesto de trabajo de personas que pueden ser idóneas para el mismo, y la puesta a disposición de la persona solicitante de empleo del conjunto de apoyos necesarios para que sus circunstancias personales, sociales o familiares no se traduzcan en barreras a lo largo del proceso de intermediación laboral.

La intermediación laboral resulta especialmente relevante en un momento como el actual en el que conviven tasas de desempleo que, aun siendo bajas en perspectiva histórica, son altas en el contexto europeo, junto con un incremento del número de vacantes. De acuerdo con los datos de la Encuesta de Población Activa, la tasa de paro en el tercer trimestre de 2024 fue el 11,2%, y 2,754 millones de personas desempleadas. En el caso de los registros del Servicio Público de Empleo, el número de personas registradas como paradas en octubre de 2024 fue de 2.602.054. Al mismo tiempo, algunas empresas señalan las dificultades para encontrar determinados perfiles y se incrementa el número de vacantes en nuestro país.

Por otra parte, estamos en un momento de rápidos avances tecnológicos que afectan con intensidad al mercado de trabajo en múltiples direcciones. El contenido de las ocupaciones está cambiando a medida que los procesos de automatización y digitalización reducen el contenido rutinario de los empleos y aumentan las necesidades de información. Dadas las distintas características de los trabajadores y sus diferentes probabilidades de empleo o desempleo, la orientación laboral cuando se pierde empleo o el asesoramiento en la búsqueda de formación resulta clave, sobre en el caso de los colectivos con menor cualificación. También las empresas necesitan apoyo para poder contratar a los perfiles más adecuados a sus vacantes y, en caso necesario, ofrecer la formación necesaria. En un contexto como el español, con un elevado número de pequeñas y medianas empresas, la provisión pública de servicios de orientación para empresas puede constituir un factor de competitividad relevante.

Este artículo se organiza de la siguiente forma: a continuación, se expone brevemente el gasto destinado a servicios públicos de empleo. En el siguiente apartado se analiza la intermediación realizada por los SPE utilizando datos de colocaciones. Posteriormente, se estudia su papel en como forma de búsqueda de empleo utilizada por las personas desempleadas y como proveedores de servicios para empresas. Se termina con un breve apartado de conclusiones.

En este primer apartado, se presenta un breve panorama del gasto que España dedica a los servicios públicos de empleo. Para ello, se utilizarán los datos de Eurostat, lo que permitirá comparar el caso español con el contexto europeo.

En el Gráfico 1 se muestra el gasto realizado en servicios públicos de empleo en España en el periodo comprendido entre 1998 y 2022. Los datos se muestran que dicho gasto se ha incrementado sustancialmente durante estos años, si bien ha estado sujeto a los ajustes derivados de la Gran Recesión. Desde el inicio de este siglo XXI, el importe destinado a este tipo de políticas activas se incrementó hasta superar los 1.400 millones en el año 2009. La reducción del gasto público durante los años siguientes afectó sustancialmente a las políticas activas de mercado de trabajo (Cueto y Suárez, 2015) y, por tanto, también supuso una disminución importante en los servicios públicos de empleo de forma que, en 2012, suponía un 61,5% del gasto realizado tres años antes. La recuperación posterior ha conducido a un nuevo incremento del gasto salvo caídas puntuales. En el último año para el que se dispone de datos, 2022, se han superado los 2.000 millones de euros de gasto.

En términos relativos, es decir, tomando el gasto como porcentaje del PIB, el gasto en servicios públicos de empleo supuso en 2022 un 0,15% del PIB, tal y como se puede observar en el Gráfico 2. En el contexto europeo, esto supone un nivel medio, similar al de países como Bélgica o Estonia, superior al de países como Portugal o Grecia, pero bastante inferior al gasto de países nórdicos como Suecia o Dinamarca, además de Alemania o Francia, países que superan el 0,25% del PIB.

La variedad de esfuerzo dirigido a los SPE en el panorama de la Unión Europea se observa no solo en el gasto realizado en cada país en ese servicio específico, sino también en lo que supone dicho gasto sobre el total dedicado a políticas activas de mercado de trabajo. Como se puede observar en el Gráfico 3, en algunos casos, el gasto en SPE supone una parte más relevante que cualquier otro tipo de política activa. Es el caso de Alemania, que decía más a SPE que a las demás políticas activas. En Eslovenia, la República Checa, Letonia y Suecia, los SPE suponen una tercera parte del gasto total en políticas activas. Y en el caso de Estonia, Francia, Bélgica, Lituania y Austria supone más de una cuarta parte de dicho gasto total.

España se sitúa en la parte baja de la tabla, dedicando a SPE un 19,9% del gasto en políticas activas, en niveles muy similares a los de Portugal y Países Bajos. Nuestro país destaca por ser el país que dedica una mayor proporción de gasto a los incentivos al autoempleo.

Para analizar la actividad de intermediación de los SPE, se utilizan los datos de colocaciones, es decir, de puestos de trabajo cubiertos por trabajadores. El SEPE distingue entre colocaciones de demandas activas, por tanto, de personas inscritas como demandantes en las oficinas públicas de empleo en el momento de la colocación, y colocaciones con oferta previa, que son las que se corresponden a puestos ofrecidos por las empresas a los SPE.

Un indicador aproximado de la participación de los SPE en la intermediación es el porcentaje de colocaciones de demandas activas con oferta previa respecto de colocaciones de demandas activas. Cueto y Suárez (2015) calculan este indicador mostrando que se sitúa en torno a un 6,4% en el período 2007-2013. En un análisis posterior, Malo (2018) lo obtiene para el periodo comprendido entre 2007 y 2017 y muestra una participación del 6,6%. La evolución indica un comportamiento cíclico, de forma que aumenta hasta el 7,9% en 2010 y se reduce al 4,4% en 2012, recuperándose desde entonces hasta situarse en el 7% en 2017. Malo señala lo contraintuitivo de esta evolución, indicando que “la utilidad de los SPE debería ser mayor en las crisis” mientras lo que muestran los datos es que la intermediación pública llegó al mínimo en el peor año de la crisis (2012).

Los datos correspondientes al último trienio indican que la intermediación de los SPE se ha mantenido en cifras similares a las del periodo previo. Así, en 2021, se situaba en un 6,2% y en los dos años siguientes han superado el 7% (Cuadro 1). Los datos mensuales (Gráfico 3) nos muestran una mayor variabilidad, de manera que el indicador oscila entre el 5% y el 9,3%, máximo que se registró en julio de 2022.

Como indica Malo (2018), los datos sobre intermediación nacional son a la vez “numerosos y escasos”. Así, las estadísticas del SEPE publican, con carácter mensual, una gran variedad de indicadores sobre la actividad de colocación que realizan los servicios públicos de empleo. Sin embargo, no disponemos de información sobre la intermediación realizada por los servicios privados de empleo, lo que nos impide dar una visión completa de cuáles son los servicios públicos de empleo utilizados por las personas desempleadas en España ni la cuota de mercado comparada de los intermediarios existentes en el mercado de trabajo.

Siguiendo al mismo autor, se ha calculado el porcentaje que representan los contratos temporales gestionados por Empresas de Trabajo Temporal (ETT) sobre el total de contratos temporales. Malo (2018) indicaba que en el periodo 2001-2017, dicha proporción solo se había reducido en el bienio 2008-2009. En el conjunto del periodo había pasado de un 14,9% en 2001 hasta un 19,5% en 2017 (hasta septiembre). Desde 2014 se apreciaba un ritmo de crecimiento más rápido que podía relacionarse tanto con la recuperación económica como con el nuevo papel de las ETT como agencias de colocación, tras el convenio firmado con los SPE. Desafortunadamente no se cuenta con los datos necesarios para estudiar en qué medida dicho papel es relevante.

El cálculo de este indicador para los años posteriores muestra que la senda creciente se ha mantenido y, de hecho, en el último año considerado supera el 40% (Cuadro 2). En este sentido, debemos tener en cuenta que las posibilidades de contratación temporal han cambiado sustancialmente tras la reforma laboral de 2021¹ dado que se reducen las fórmulas de contratación a tres: indefinida, temporal de naturaleza causal y de formación. Por otra parte, también debemos considerar que se permite la firma de contratos fijos discontinuos entre Empresas de Trabajo Temporal y personas que vayan a ser cedidas conforme a la Ley 14/1994, por la que se regulan las ETT. Así, en el Cuadro 2 hemos incluido un nuevo cálculo para tener en cuenta la posibilidad de este tipo de contratación. Aunque con estos nuevos datos el indicador se reduce, sigue siendo superior al registrado en los años previos. La razón es la sustancial reducción del número de contratos registrados temporales (en 2023 son la mitad respecto a 2021). El número de contratos de puesta a disposición se ha reducido en los años 2022 y 2023, con respecto a 2021, pero dicha reducción es menor a la del conjunto de contratación temporal.

En resumen, estos datos muestran la relevancia de las ETT en el ámbito de la contratación temporal pero, desafortunadamente, no podemos valorar su papel como agencias de colocación.

El resultado en términos de intermediación, ya sea de las oficinas públicas o de las privadas de empleo, está muy vinculado al uso que oferta y demanda hacen de estos servicios. Es decir, necesitamos saber en qué medida las personas desempleadas acuden a estos intermediarios para encontrar empleo y también si las empresas hacen uso de sus servicios cuando tienen vacantes y necesitan contratar trabajadores. 

4.1 Búsqueda de empleo en los SPE

En el Gráfico 5 se muestran algunos de los métodos utilizados por las personas desempleadas para buscar trabajo para el caso de España. La vía más utilizada son los contactos informales. Así, más del 80% de las personas desempleadas emplean este método, si bien se ha reducido en el periodo considerado, situándose en el 72,6% en 2020². Sabemos que este último año está sesgado por el contexto de pandemia en que nos encontrábamos, pero la tendencia decreciente es previa, comenzando en 2016. 
El uso de las oficinas de empleo como canal de búsqueda de empleo, ya sea públicas o privadas, es menor. Así, en torno al 29% de las personas desempleadas contactan con oficinas privadas de empleo y aproximadamente un 25% con oficinas públicas, manteniéndose ambas cifras estables desde 2013³.

El comportamiento de nuestro país es similar al de otros países mediterráneos en los que el uso de métodos informales de búsqueda de empleo es más intenso que el de métodos formales. Ocurre lo mismo en los países del Este de Europa. En cambio, en los países nórdicos, las personas desempleadas utilizan en mayor medida los métodos formales de búsqueda de empleo y, en particular, los servicios públicos de empleo (Bachmann y Baumgarten, 2013). Por una parte, este resultado refleja el mayor acceso a los canales informales en los países mediterráneos, en los que los vínculos familiares son más fuertes y extensos que en el centro y norte de Europa. Por otra parte, también puede reflejar poca confianza en los servicios ofrecidos por los SPE, ya sea porque los parados registrados no responden a las necesidades de las empresas o porque dichos servicios sean poco eficientes.

Un resultado interesante es la tendencia decreciente en el uso de los contactos para buscar empleo, que puede estar relacionado con la aparición de otros métodos de búsqueda cuyo uso se ha incrementado sustancialmente en los últimos años. La aparición de internet ha cambiado el acceso a la información. El uso de dispositivos móviles facilita el acceso a una amplia variedad de portales y redes sociales en los que el objetivo es la búsqueda de empleo. Esto no redunda necesariamente en una mayor eficiencia. Los costes de búsqueda se han reducido y es posible acceder a más información con mayor rapidez, tanto en términos de vacantes existentes como de personas que solicitan dichas vacantes. Ello lleva a mayor competencia por los puestos y más dificultades para identificar las candidaturas más adecuadas sin que ello implique un mejor emparejamiento entre empresas y trabajadores (Autor, 2001).

Las fuentes estadísticas oficinales no incluyen este tipo de formas de búsqueda entre las respuestas, por lo que resulta difícil saber hasta qué punto se han extendido. No obstante, la Encuesta sobre el uso de las Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC) en los hogares y por los particulares nos permite aproximar su uso, a partir del empleo de internet para la búsqueda de empleo o para enviar solicitudes (Gráfico 6). El 19,9% de las personas han utilizado internet para este tipo de servicios en el año 2023, lo que supone un incremento de 6,5 puntos porcentuales respecto a 2008. España se encuentra en la zona media de la Unión Europea. Los países nórdicos son los que más utilizan internet para fines relacionados con el empleo, situándose por encima del 25% en 2023. En el extremo opuesto se sitúan fundamentalmente países del Este y Alemania que, junto con Letonia, es el único país en el que se ha reducido este indicador entre 2008 y 2023.

Uno de los aspectos a estudiar en la búsqueda de empleo por internet es el perfil de las personas que lo utilizan. Autor (2001) mencionaba la creación de brechas de acceso, ya sea por el acceso a internet o por las diferencias en las habilidades digitales. La extensión de la banda ancha en los últimos años probablemente ha reducido la desigualdad en este tipo de acceso, pero los análisis realizados de los usuarios concluyen que son jóvenes y con altos niveles educativos, lo que no se corresponde con el perfil del desempleado medio. En el caso de España, Campos et al. (2014) muestran que las personas desempleadas que usan internet tienden a ser más jóvenes, tener más estudios, ser más expertos en Internet y vivir en zonas urbanas, en comparación con los que sólo utilizan los canales de búsqueda tradicionales.

Sin embargo, el indicador para analizar la búsqueda por internet nos dice poco, dado que este tipo de búsqueda es utilizada tanto por las oficinas públicas de empleo como por las oficinas privadas y, por tanto, no refleja el uso específico de un método en particular. Sin duda, este es un ámbito a analizar con más y mejores datos.

4.2    Uso de los SPE por parte de las empresas

Como se ha indicado en la introducción, las empresas también son usuarias de las acciones que realizan los servicios públicos de empleo. El número y la variedad de servicios que se ofrecen a las empresas ha aumentado de forma sustancial en los últimos años. Sin embargo, siguen estando infrautilizados, no solo en el caso español (OIT, 2023). Existen problemas de visibilidad y de confianza. Por una parte, puede haber empresas que no conozcan este tipo de servicios, puesto que siguen vinculando los SPE únicamente a las personas desempleadas y, por otra parte, también existe un problema de confianza en la eficacia y eficiencia de las oficinas públicas de empleo.

En el gráfico que sigue se ofrecen datos relacionados con la oferta de empleo registrada en las oficinas públicas de empleo. De acuerdo con la nota metodológica del SEPE, las ofertas de empleo son los “puestos de trabajo ofrecidos por los empresarios y registradas en las unidades de gestión de los servicios públicos de empleo con objeto de que gestionen la cobertura con el trabajador más idóneo”.

Las altas de puestos ofertados se definen como el “número total de puestos ofrecidos para la intermediación laboral y para que los servicios públicos de empleo gestionen su cobertura con los demandantes más idóneos”, mientras que las bajas de puestos ofertados son el “número de puestos ofertados que se han cancelado por haberse ocupado el puesto por un trabajador”. Dicha baja puede producirse por colocación o por otras causas (por ejemplo, la anulación de la oferta, o una menor necesidad de trabajadores, entre otras razones).

En el Gráfico 7 se muestran las altas y las bajas desde enero de 2021. El número de puestos que se ofrecen para la gestión mensualmente se sitúa en torno a los 50.000, mientras que las bajas ascienden aproximadamente a 43.000 cada mes, con fuertes oscilaciones.

En el Gráfico 8 se muestra el número de bajas de puestos ofrecidos para la gestión, distinguiendo entre la colocación y otro tipo de causas. A lo largo del periodo analizado, entre enero de 2021 y septiembre de 2024, casi el 90% del total de bajas se produce por colocación.

El uso de internet también ha cambiado la forma en la que las empresas seleccionan y contratan trabajadores. Así, las redes sociales se han convertido en un método cada vez más utilizado y, de hecho, existen redes específicas dedicadas a este fin, como es el caso de LinkedIn. Obtener información sobre posibles trabajadores es más fácil si se utiliza internet. Además, reduce los costes de búsqueda, llegando a un mayor número de candidaturas con facilitad. Sin embargo, este mayor número de candidaturas también complica la selección puesto que es posible que hay más perfiles que no encajen con la vacante publicada.

En España, las empresas prefieren las referencias personales como método de búsqueda, pero Internet es el único método que crece de forma continuada. Además, es más probable que este método sea utilizado por empresas grandes, que se dedican a actividades financieras o profesionales y están situadas en regiones más desarrolladas y con mejores infraestructuras de telecomunicaciones (Campos et al., 2017).

Por tanto, si previamente veíamos que el uso de internet genera brechas entre los desempleados, también podemos ver que existen diferencias en los perfiles de empresas que utilizar internet en sus procesos de selección de personal. En un país como España, donde la gran mayoría de las empresas son PYMES, el papel de los SPE puede ser clave para contribuir a mejores políticas de recursos humanos.

Los datos utilizados en este artículo nos dicen que el papel de los servicios públicos de empleo como intermediarios entre oferta y demanda es limitado. Tanto en términos de colocaciones de personas desempleadas registradas en las oficinas públicas de empleo como de puestos de trabajo registrados por empresas, la información que se ha presentado nos indica que la cuota de mercado puede considerarse baja. No obstante, deberíamos poner estos resultados en relación con los recursos destinados a SPE y, como se ha mostrado, estamos entre los países de la UE que dedican un menor gasto en políticas activas a este tipo de servicios.

Las explicaciones pueden ser muy diversas. Por una parte, el uso de medios informales de búsqueda -los contactos personales- son más utilizados en los países mediterráneos y la evidencia señala que este tipo de medios son eficientes. Por otra parte, este bajo uso de los SPE puede mostrar una baja confianza en la labor que realizan que, al menos en parte, puede estar motivada por el desconocimiento de las actividades que llevan a cabo. 

En los últimos años, el mercado de trabajo está experimentado transformaciones relevantes vinculadas al uso de tecnologías de la información que han cambiado y facilitado el acceso a la información sobre oferta y demanda. Sin embargo, la mayor disponibilidad de información y oportunidades no es igual para todas las personas, lo que ha generado brechas de acceso y mayores posibilidades de exclusión para quienes tienen poco acceso a internet o menores habilidades digitales. En este contexto, el papel de los servicios públicos de empleo es clave para reducir las desigualdades (Broschinski y Assmann, 2020).

Hemos visto que las personas con menores niveles educativos y menos competencias digitales tienen más dificultades para utilizar métodos de búsqueda vinculados a internet, lo que conduce a menores posibilidades de acceso al empleo. Desde el punto de vista de las empresas, las PYMES también utilizan menos los métodos vinculados a las TIC, reduciendo de esta forma el número y variedad de perfiles que podrían contratar. En estas circunstancias, la labor de los SPE debería ocuparse de estos grupos, contribuyendo a mejorar su situación y a reducir los sesgos existentes. Esto puede conseguirse, por una parte, mejorando las competencias digitales de personas desempleadas y empresas y, por otra, ofreciendo servicios a los que les resulta difícil acceder desde el mercado. Pero, debemos tener en cuenta que, en este contexto, el perfil de desempleados usuarios de los SPE está sesgado hacia quienes tienen mayores dificultades de acceso al empleo, de la misma forma que las vacantes generadas por las empresas que utilizan los SPE pueden ser menos atractivas. La valoración de los resultados debería considerar estas diferencias en perfiles a la hora de hacer comparaciones con otros intermediarios del mercado de trabajo. Quizá los objetivos de los SPE no tengan que plasmarse en términos de cuota de mercado sino de colectivos vulnerables a los que apoyar.

Las nuevas tecnologías constituyen una posibilidad para los SPE, sobre todo cuando los recursos de los que disponen son limitados. El uso de sistemas de perfilado que sirvan de apoyo en la orientación laboral está siendo generalizado por la mayoría de los SPE (OIT, 2023) y deberían contribuir a mejorar la eficacia y eficiencia de las actividades que realizan, también con una mayor visibilidad que contribuya a generar confianza tanto en personas desempleadas como en empresas.

Autor, D. (2001). “Wiring the labour market”, Journal of Economic Perspectives, 15(1), 25-40.

Bachmann, R., Baumgarten, D. (2013). How do the unemployed search for a job? – Evidence from the EU Labour Force Survey. IZA Journal of Labor Studies 2, 22. https://doi.org/10.1186/2193-9012-2-22

Broschinski, S. y Assmann, M. L. (2020). The relevance of public employment services for the labour market integration of low-qualified young people – a cross-European perspective. European Societies, 23(1), 46–70. https://doi.org/10.1080/14616696.2020.1764998

Campos, R., Arrazola, M. y de Hevia, J. (2014). Online job search in the Spanish labor market, Telecommunications Policy, 38(11), pp. 1095-1116, https://doi.org/10.1016/j.telpol.2014.09.006

Campos, R., Arrazola, M. y de Hevia, J. (2017). Finding the right employee online: determinants of internet recruitment in Spanish firms. Applied Economics, 50(1), 79–93. https://doi.org/10.1080/00036846.2017.1319560

Cueto, B. y Suárez, P. (2015). El papel de las políticas activas: una perspectiva desde las comunidades autónomas. Ekonomiaz: Revista vasca de economía, nº. 87 (Ejemplar dedicado a: Crisis salarial, paro y desigualdades. ¿Cuál es el futuro del empleo?), pp. 282-309.

Malo (2018). La intermediación laboral como servicio de información. Economistas, nº Extra 156-157 (ejemplar dedicado a: España 2017. Un balance), pp. 123-132.

OIT (2023). Public employment services and active labour market policies for transitions. Global Report Part I. Response to mega trends and crises. Disponible en: https://www.ilo.org/es/publications/servicios-publicos-de-empleo-y-politicas-activas-del-mercado-laboral-para